VI SAB/Wa 10/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie dostępu do nieruchomości i budynków w celu zapewnienia telekomunikacji 1. umarza postępowanie w sprawie bezczynności organu; 2. stwierdza, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 3. stwierdza, że przewlekłe postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszenia prawa; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego P. D. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. D. – skarżący w niniejszej sprawie, reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z [...] stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: organ, Prezes UKE) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej zapewnienie dostępu do nieruchomości i budynków oraz infrastruktury technicznej. Z akt wynika, że pismem z [...] kwietnia 2016 r. P. D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] P. D. (dalej także jako operator) wystąpił do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zapewnienia operatorowi dostępu do nieruchomości, w tym do budynków, znajdujących się w zasobach spółdzielni "[...]" (dalej spółdzielnia), zlokalizowanych w [...] przy: ul. [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], ul. [...] i ul. [...][...], w celu zapewnienia telekomunikacji w tych budynkach. Operator powołał się na przepisy art. 27 ust. 2 w związku z art. 139 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 28 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.; dalej "Pt."). Załączył następujące dokumenty, a mianowicie, wniosek z [...] grudnia 2015 r. o wszczęcie negocjacji i zawarcie umowy o dostępie do nieruchomości i budynków oraz infrastruktury technicznej, pismo spółdzielni z [...] stycznia 2016 r. wskazujące, że projekt umowy o dostępie nie został zaakceptowany, pismo operatora z [...] stycznia 2016 r. stanowiące ostateczne wezwanie do zawarcia umowy o dostępie do nieruchomości i budynków oraz infrastruktury technicznej. Prezes UKE pismem z [...] kwietnia 2016 r. zawiadomił operatora oraz spółdzielnię o wszczęciu postępowania oraz wezwał spółdzielnię do przedstawienia wyjaśnień w sprawie, w tym do wskazania numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości, wskazania jaka i czyja infrastruktura telekomunikacyjna znajduje się w ww. budynkach i na nieruchomościach oraz wskazania, czy spółdzielnia posiada infrastrukturę telekomunikacyjną, która może być wykorzystana przez operatora. Spółdzielnia w piśmie z [...] maja 2016 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że w ww. budynkach sieć telekomunikacyjną posiadają [...] S.A. oraz spółdzielnia. Wyjaśniła, że jest właścicielem "sieci komputerowej z dostępem do Internetu (kabel KAT.5E - tzw. skrętka) oraz sieci telewizji kablowej TVK (kabel koncentryczny)", a do budynków doprowadzony jest światłowód. W odniesieniu do sieci [...] wskazała, że nie posiada wiedzy w jakiej technologii jest wykonana. Podała, że "nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie i współpraca z wnioskodawcą (...) przede wszystkim z uwagi na jego nierzetelność i bezprawne działania na innych budynkach znajdujących się w zasobach spółdzielni, tj. [...][...]". Spółdzielnia wskazała, że "posiada prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] V Wydział Gospodarczy z dnia [...] września 2011 r., w sprawie o sygn. akt [...], nakazujący pozwanemu P. D. (...) usunięcie z dachu budynku, położonego w [...] przy ul. [...][...], zamontowanych przez niego anten i innych urządzeń", a także "decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w [...] z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], umarzającą postępowanie antymonopolowe, które toczyło się z uwagi na zawiadomienie przez P. D. (...) o rzekomym nadużywaniu przez spółdzielnię pozycji dominującej na lokalnym rynku udostępniania nieruchomości, będących w jej zasobach mieszkaniowych zlokalizowanych w [...], w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych". Nadto spółdzielnia podała, że operator "nie uiszcza opłat za bezumowne korzystanie z dachu na budynku przy ul. [...][...] w [...] oraz nadal świadczy swe usługi za pośrednictwem bezprawnie postawionych na tym dachu 3 masztów i zamontowanych na nich anten (ok. 13). Dokumentacja potwierdzająca twierdzenia spółdzielni w powyższym zakresie została doręczona m.in. do sprawy toczącej się przez Prezesem UKE o oznaczeniu: [...]". Stwierdziła, biorąc pod uwagę doświadczenie związane z okolicznościami współpracy operatora ze spółdzielnią, że postępowanie z przyczyn merytorycznych winno zostać umorzone. W powyższym piśmie spółdzielnia przedstawiła uwagi do projektu umowy przedłożonej przez operatora oraz zaprezentowała własny projekt umowy, w którym zawarła oczekiwane warunki finansowe związane z dostępem do budynków. Ponadto przedstawiła informację o stanie infrastruktury telekomunikacyjnej znajdującej się w zasobach spółdzielni. Prezes UKE pismem z [...] lipca 2016 r. poinformował operatora, że w związku z wejściem w życie przepisów wynikających z ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (dalej "ustawa zmieniająca"), zmianie uległa podstawa prawna prowadzonego postępowania z art. 139 Pt. na art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1g ustawy o wspieraniu i rozwoju. Tym samym pismem Prezes UKE wezwał operatora do wskazania, czy w związku z nowelizacją art. 139 Pt. oraz art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu i rozwoju, stanowiącego podstawę wydania rozstrzygnięcia w sprawie, podtrzymuje ww. wniosek. Operator w piśmie z [...] lipca 2016 r. wniósł, aby decyzja administracyjna zapewniająca możliwość doprowadzenia do nieruchomości przyłączy światłowodowych oraz wykonania wewnątrzbudynkowych instalacji światłowodowych w budynkach i dalszej eksploatacji wybudowanej sieci, została wydana w trybie art. 22 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 30 ust. 1g ustawy o wspieraniu i rozwoju, względnie w trybie art. 21 ust. 2 w związku z art. 139 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 3 lit. b) oraz art. 28 Pt., jeżeli Prezes UKE uzna, że brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji dostępowej na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju. Operator wskazał, że wnosi o udzielenie dostępu do nieruchomości w celu realizacji szybkiej sieci telekomunikacyjnej i świadczenia za jej pośrednictwem usług telekomunikacyjnych, a w budynkach brak jest instalacji telekomunikacyjnych wykonanych w technologii światłowodowej, które mogą zostać wykorzystane przez operatora. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Prezes UKE przedłużył rozpatrywanie sprawy do dnia [...] września 2016 r. W piśmie z [...] września 2016 r. operator przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że postawiony mu przez spółdzielnię zarzut nierzetelności nie znajduje podstawy prawnej. Wskazał, że "kwestia uprzedniej współpracy Wnioskodawcy z Uczestnikiem nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego, nie wynika by, współpraca stron oraz okoliczność zaistniałego między stronami sporu, mogły podlegać ocenie Prezesa UKE." Nadto odniósł się szczegółowo do poszczególnych postanowień projektu umowy zaprezentowanych przez spółdzielnię. Prezes UKE w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. wskazał, że postępowanie z wniosku operatora z [...] kwietnia 2016 r., z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, zostanie rozpatrzone w terminie do dnia [...] stycznia 2017 r. Pismem z [...] listopada 2016 r. operator wezwał Prezes UKE do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu niniejszej sprawy w terminie oraz przewlekłości postępowania. Podkreślił, że organ w czasie ponad 9 miesięcy prowadzonego postępowania z wniosku operatora, nie poddał projektu decyzji konsultacjom społecznym. Wskazał, że niepodejmowanie działań w celu formalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy oraz zakończenia postępowania i wydania decyzji świadczy o bezczynności organu. Prezes UKE pismem z [...] stycznia 2017 r. wystąpił do Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisów aktualnych ksiąg wieczystych dla ww. nieruchomości. Ustalił, że w zasobach spółdzielni działalność prowadzą następujący operatorzy, a mianowicie, [...] S.A., [...] S.A., [...] S.A., [...] sp. z o.o. Pismami z tego samego dnia, na podstawie art. 50 § 1 Kpa., wezwał ww. podmioty do wskazania: - czy posiadają instalację telekomunikacyjną w budynkach przystosowaną do dostarczania usług szerokopasmowego dostępu do Internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s, a jeśli tak, wskazanie w jakiej technologii jest ona wykonana (miedź, światłowód), - w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na ww. pytanie, wskazanie, czy istnieje możliwość skorzystania przez operatora z instalacji telekomunikacyjnej budynków należącej do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w tym punktu styku (w zakresie wykorzystania kabli lub kanalizacji telekomunikacyjnych operatora), tak by operator mógł świadczyć usługi w budynkach w takim standardzie, jaki zostałby osiągnięty w przypadku wybudowania przez niego własnej sieci w technologii FTTH, - czy operator prowadził negocjacje z przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w zakresie dostępu do instalacji telekomunikacyjnej budynków należącej do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w tym do punktu styku. Jak wynika z akt sprawy, [...] sp. z o.o. poinformowała, że w budynku przy ul. [...][...] posiada punkt styku z operatorem [...] sp. z o.o. i nie posiada w ww. lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej przystosowanej do świadczenia usług dla klientów końcowych. Spółka [...] S.A. wyjaśniła, że w ww. lokalizacjach nie posiada własnej infrastruktury zarówno wewnątrz budynku, jak i doprowadzonej do budynku, dodała, że świadczy jedynie usługę pod adresem [...][...] w oparciu o łącze dzierżawione od [...] S.A. [...] S.A. wyjaśniła, że w ww. lokalizacjach nie posiada własnych instalacji telekomunikacyjnych. Z kolei [...] S.A. wyjaśniła, że w budynkach pod wskazanymi adresami posiada instalacje telekomunikacyjne przystosowane do świadczenia usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s, instalacje wykonane są w technologii miedzianej kablami parowymi. Dodała, że istnieje możliwość wykorzystania kabli i istniejącej kanalizacji lecz standard świadczenia usług nie będzie taki sam jak przy wykorzystaniu sieci FTTH. Prezes UKE postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. wyznaczył na dzień [...] marca 2017 r. nowy termin na załatwienie sprawy. Pismem z [...] lutego 2017 r. Prezes UKE udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że w sprawie występuje szereg okoliczności świadczących o jej zawiłym charakterze, uzasadniającym czas trwania postępowania dowodowego. Wyjaśnił, że w dniu 1 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, a zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, postępowanie prowadzone na wniosek jest prowadzone na zasadach wprowadzonych tą ustawą, a więc na mocy przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju a nie Prawa telekomunikacyjnego. Ponieważ ustawa zmieniająca zmodyfikowała między innymi treść art. 22 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu i rozwoju, rozstrzygnięcie wniosku wymaga wzięcia pod uwagę innych przesłanek niż w przypadku decyzji wydanej przez Prezesa UKE w oparciu o podstawę art. 139 Pt., o co pierwotnie wnosił operator. Obecnie, jak podał Prezes UKE, wydanie decyzji wymaga wzięcia pod uwagę w szczególności przesłanek dotyczących konieczności zapewnienia niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków dostępu (art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju) oraz ustalenia, czy przystosowane do dostarczania usług szerokopasmowego dostępu do Internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s instalacje telekomunikacyjne, które istnieją w budynkach i do których operator zamierza uzyskać dostęp, nie są dla niego dostępne lub nie odpowiadają jego zapotrzebowaniu (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy o wspieraniu i rozwoju). Prezes UKE podał, że strony postępowania, z uwagi na doświadczenia związane z dotychczasową współpracą, opisane w piśmie spółdzielni z [...] maja 2016 r. a dotyczące konfliktów przy dotychczasowym korzystaniu przez operatora z zasobów spółdzielni, kwestii rozliczeń czy postępowań skargowych o nadużywanie pozycji dominującej prowadzonych przed innymi organami państwowymi, jak również stanowiska stron prezentowane w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 2015 r., są w stanie silnego konfliktu, w związku z czym należało szczególnie wnikliwie rozważyć słuszny interes obu stron postępowania oraz ustalić warunki współpracy. Prezes UKE podkreślił, odnosząc się do przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych, że dokonując analizy przesłanek zaistniałych w sprawie musi dbać nie tylko o szybkość, ale też i wnikliwość dokonywanych ustaleń. Jest zobligowany do dokładnego rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście indywidualnego (zaistniałego pomiędzy operatorem i spółdzielnią) sporu, co przekłada się na termin, w jakim niniejsza sprawa jest rozpatrywana. Prezes UKE dodał, że zakres samego żądania operatora oraz obowiązek wnikliwej analizy przesłanek rozpatrywanych przy wydaniu decyzji, wpływają na stopień skomplikowania postępowania prowadzonego z wniosku operatora, a co za tym idzie na czas, jaki potrzebny jest do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. oraz bezczynność Prezesa UKE, skarżący postawił zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1537 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu i rozwoju) w związku z art. 35 § 4 Kpa. oraz art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 4 oraz art. 36 § 1 i 2 Kpa. Wobec powyższego wniósł o: - stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, - zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji administracyjnej zastępującej umowę stron, w terminie 30 dni od dnia, w którym nastąpi rozpoznanie skargi, - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że aktualnie, wszystkie konieczne do ustalenia w toku postępowania przesłanki wydania decyzji administracyjnej zostały już wyjaśnione, a większość niezbędnych informacji została organowi dostarczona we wniosku o wydanie decyzji administracyjnej. Stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie jest szczególnie skomplikowany, a wydanie decyzji w niniejszej sprawie powinno być szybsze niż w innych, podobnych sprawach, bowiem Prezes UKE wydał już podobne rozstrzygnięcie na podstawie przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2016 r., wobec tych samych stron postępowania, które dotyczyło innej części zasobów mieszkaniowych spółdzielni (decyzja Prezesa UKE z [...] listopada 2015 r.). Nie jest więc prawdą, jak podał skarżący, jakoby stan faktyczny sprawy miałby być szczególnie skomplikowany. Jak wskazał skarżący, postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już 9 miesięcy, mimo że termin załatwienia sprawy wynosi 60 dni, a zatem termin ustawowy wydania decyzji administracyjnej został już przekroczony blisko czterokrotnie. Podał, że Prezes UKE kilkukrotnie wyznaczał nowe terminy, żadnego z nich nie dotrzymując, a same postanowienia o przedłużeniu terminu ograniczały się do lakonicznego stwierdzenia o skomplikowanym charakterze sprawy, bez sprecyzowania, czy chodzi o stan faktyczny, czy prawny. Aktualnie, tj. od dnia 15 stycznia 2017 r. Prezes UKE pozostaje w bezczynności, bowiem tego dnia upłynął ostatni wyznaczony przez niego termin na załatwienie sprawy. Skarżący stwierdził, że niezwłocznie po wpływie wniosku o wydanie decyzji organ powinien wystosować jednocześnie wszystkie niezbędne wezwania, ustalić stan faktyczny, uwzględnić stanowiska stron i poddać projekt decyzji konsultacjom społecznym, a następnie wydać decyzję. Uznał, że w niniejszym postępowaniu doszło do nieskoordynowania działań Prezesa UKE, które podejmowane były w dużym odstępie czasu i bez racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem, jak wskazał skarżący, działania organu powinny być sprawne, podejmowane, jeżeli to możliwe jednoczasowo (np. wysłanie wezwania do spółdzielni i przedsiębiorców telekomunikacyjnych posiadających swoje sieci w nieruchomościach i budynkach objętych wnioskiem jednoczasowo, a nie w miesięcznych odstępach czasu). W podsumowaniu skarżący stwierdził, że wobec ustalenia w toku postępowania, że istniejące instalacje nie odpowiadają zapotrzebowaniu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, to wypełniona została przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) w związku z ust.1a pkt 3 i 4 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i tym samym możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej umożliwiającej skarżącemu budowę własnej infrastruktury światłowodowej. Podobnie, jeśli ustalono, że spółdzielnia jest zarządcą ww. nieruchomości objętych wnioskiem, zbędnym jest dalsza weryfikacja stanu prawnego poszczególnych nieruchomości, bowiem pozostaje to bez znaczenia dla sprawy. Skarżący stanął na stanowisku, że skoro wszelkie istotne fakty zostały ustalone, decyzja powinna zostać wydana niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie w całości ze względu na jej bezzasadność, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W dniu [...] czerwca 2017 r. do Sądu wpłynęła (faksem) decyzja Prezesa UKE z [...] czerwca 2017 r., nr [...] rozstrzygająca wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2016 r. o ustalenie warunków zapewnienia operatorowi dostępu do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania z wniosku P. D. z [...] kwietnia 2016 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zapewnienia operatorowi dostępu do nieruchomości, w tym do budynków, znajdujących się w zasobach spółdzielni, zlokalizowanych w [...] przy: ul. [...][...], ul. [...][...] i ul. [...][...], w celu zapewnienia telekomunikacji w tych budynkach. Tytułem wyjaśnienia, zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 37 § 1 Kpa. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący w niniejszej sprawie, przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z [...] listopada 2016 r. wezwał Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie. Skarżący wniósł zatem skargę po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z wymogiem art. 37 § 1 Kpa., wypełniając jednocześnie warunek określony w art. 52 § 1 p.p.s.a., dotyczący wyczerpania środków zaskarżenia, co w świetle art. 52 § 2 p.p.s.a., oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Przechodząc do meritum sprawy, należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "bezczynności" organu, jak również "przewlekłości postępowania". Wskazuje się zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie, że "bezczynność" wiąże się z brakiem jakichkolwiek działań organu w toczącym się postępowaniu, bądź z niezakończeniem postępowania rozstrzygnięciem administracyjnym w terminie, pomimo podejmowanych czynności. "Przewlekłość prowadzenia postępowania" wystąpi natomiast, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając przy tym w bezczynności. Jako najczęstszy przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania podaje się przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przewlekle jest również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Jak wynika z art. 36 § 1 i § 2 Kpa., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Organ nie pozostaje w bezczynności pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy, jeżeli podejmuje czynności procesowe zmierzające do zakończenia postępowania oraz informuje stronę o opóźnieniu, przyczynach tego opóźnienia i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy. W sytuacji tej, postępowanie administracyjne nie będzie prowadzone w sposób przewlekły, jeżeli opóźnienie w załatwieniu sprawy oraz wyznaczenie nowego lub nowych terminów jej załatwienia będzie uzasadnione okolicznościami sprawy wymagającymi podejmowania przez organ dodatkowych czynności procesowych zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.) Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, NSA podkreślił, że w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 Kpa., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Należy ponadto zauważyć, że w orzecznictwie eksponuje się konstytutywną cechę odróżniającą przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu, utożsamiając bezczynność z faktem upływu terminu załatwienia sprawy, określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych (vide np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt III SAB/KR 31/13). Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE, pomimo podejmowanych działań, jest zasadna, ponieważ organ w drugiej fazie postępowania zwlekał z podjęciem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania żądanej przez skarżącego decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie, chodzi o termin załatwienia sprawy określony w przepisach szczególnych, a więc w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1537 ze zm.; dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju"), z którego wynika, że Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, biorąc pod uwagę w szczególności konieczność zapewnienia niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków dostępu. Sąd zgadza się w pełni ze stanowiskiem Prezesa UKE, że sprawa określenia warunków dostępu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji, nie jest sprawą prostą i wymaga rozważanie szeregu okoliczności. Należy zauważyć, że zwłaszcza w postępowaniach, których przedmiotem jest duża ilość budynków oraz świadczących w nich usługi telekomunikacyjne operatorów, co miało miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie wyjaśniające może być szczególnie skomplikowane, czyniąc niemożliwym dochowanie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Przenosząc przepis art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania powoływał się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie dostępu. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 Kpa. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Ponadto, zgodnie z art. 12 § 1 Kpa. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tymczasem z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika, by organ podejmował skuteczne czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Z pewnością nie są nimi zawiadomienia informujące o przedłużeniu załatwienia sprawy. Także zapytanie skierowane do skarżącego pismem z [...] lipca 2016 r., czy w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej podtrzymuje on swój wniosek z [...] kwietnia 2016 r., jak również wyjaśnienia Prezesa UKE zawarte w udzielonej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie przyczyniły się do przyśpieszenia zakończenia sprawy. Zauważyć należy, że już w pierwszej fazie postępowania licząc od momentu jego wszczęcia (wniosek z [...] kwietnia 2016 r.) do chwili powiadomienia skarżącego o zmianie przepisów (pismo z [...] lipca 2016 r.) oraz do wydania pierwszego postanowienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy do [...] września 2016 r., można dostrzec, że czynności były podejmowane w miarę krótkich odstępach czasu. Jednak w późniejszym okresie daje się zauważyć brak konkretnych działań organu zmierzających do zakończenia sprawy. W okresie od sierpnia 2016 r. do stycznia 2017 r. oprócz wydawania postanowień o przedłużaniu załatwienia sprawy trudno dostrzec, aby w sprawie były podejmowane jakiekolwiek czynności merytoryczne. Można nawet pokusić się o stwierdzenie, że działania organu miały charakter pozorny. Dopiero [...] stycznia 2017 r. organ wezwał operatorów do wyjaśnienia kwestii technicznych związanych z posiadaną przez nich infrastrukturą telekomunikacyjną. Jak wynik z akt sprawy, organ postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., wskazując na skomplikowany charakter sprawy, określił termin jej rozpatrzenia do dnia [...] marca 2017 r. Wyjaśniając przyczyny długotrwałego rozpatrywania wniosku skarżącego, Prezes UKE powołał się między innymi na zmianę stanu prawnego dokonaną w toku postępowania, konflikt pomiędzy skarżącym a spółdzielnią, a także konieczność rozważenia słusznych interesów stron oraz ustalenia warunków współpracy. W ocenie Sądu, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie Prezes UKE winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie bez odpowiedniego udokumentowania tych okoliczności, nie może stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując zatem do oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek z [...] kwietnia 2016 r., a zatem biorąc pod uwagę ustawowy termin 60 dni, powinno być zakończone w czerwcu 2016 r. Tymczasem decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2017 r. i nawet mając na względzie okoliczności sprawy i wspomniany konflikt pomiędzy skarżącym a spółdzielnią oraz trudności natury technicznej, to i tak czas trwania tego postępowania wynoszący niespełna 14 miesięcy, pozwala stwierdzić, że doszło w niniejszej sprawie do przewlekłego jej prowadzenia. Postępowanie było przedłużane trzykrotnie podkreślenia wymaga ponadto nie dotrzymanie żadnego z wyznaczonych terminów zakończenia sprawy. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, poczyniona analiza podejmowanych przez organ czynności pozwala przyjąć, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do powyższej konkluzji, stwierdzić należy, że o "rażącym" charakterze przewlekłości nie przesądza okresowe, zwłaszcza w okresie od kwietnia 2016 r. do listopada 2016 r., opieszałe podejmowanie (lub zaniechanie) czynności procesowych przez organ, skoro organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, a nadto dokonywał, choć "rozporoszonych" w czasie, czynności procesowych. Przewlekłość postępowania w sprawie jest raczej wynikiem pierwotnego braku koncepcji co do zakresu czynności procesowych, będącej w pewnym sensie konsekwencją zmiany stanu prawnego sprawy, oraz powodującej, że czynności dowodowe i wyjaśniające nie miały charakteru skoncentrowanego. Choć organ nieudolnie prowadził czynności procesowe, to jednakże były to czynności nakazane prawem. Żadna z tych czynności nie była zbędna, wręcz przeciwnie zmierzała do wyjaśnienia wyłącznie relewantnych prawnie okoliczności faktycznych. Nie można zatem zarzucić organowi znacznego stopnia opieszałości oraz działania "rażąco" wbrew standardom prowadzenia postępowania bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Organ przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe i wyjaśniające na różnorakie okoliczności faktyczne, co przy zaistniałym głębokim konflikcie między stronami uzasadniało szczególną dbałość w ustaleniu okoliczności sprawy i ważeniu sprzecznych interesów. Wobec tego, że w toku postępowania sądowego, a przed wydaniem wyroku przez Sąd, Prezes UKE wydał akt administracyjny w postaci decyzji ustalającej warunki dostępu operatora do nieruchomości, postępowanie sądowe zmierzające w rzeczy samej do zobowiązania organu do wydania tego aktu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę, że zwłoka w podjęciu ww. decyzji nie miała charakteru kwalifikowanego, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 i pkt 3 sentencji wyroku. W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od Prezesa UKE na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych, w tym kwotę 100 złotych, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 480 złotych, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) oraz kwotę 17 złotych wniesioną tytułem opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo.