II GSK 1885/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. Sp.k. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 266/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. Sp.k. we W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 16 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [A] sp. z o.o. sp. k. we W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych wszczął w [A] sp. z o.o sp. k. we W. (dalej także: Spółka, skarżąca) kontrolę płatnika składek. Pismem z [...] listopada 2016 r. Spółka na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. 2015 poz. 584; dalej: u.s.d.g.) wniosła sprzeciw wobec wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem art. 79a ust. 1, 5, 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Oddział ZUS we W. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych w Spółce. W wyniku wniesienia zażalenia na to postanowienie, Prezes ZUS postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. utrzymał je w mocy. Postanowienie Prezesa ZUS stało się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się ona jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia Oddziału ZUS we Wrocławiu, a także zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej z [...] maja 2015 r. zarejestrowanej pod sygn. SK 37/15, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku – o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji odwołując się do dyspozycji art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że uchwałą z 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13 podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzono, że "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 84c ust. 10 u.s.d.g., w którym orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia dotyczącego kontynuowania czynności kontrolnych. Odwołując się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały II GPS 3/13, Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie u.s.d.g. nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, więc nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Stąd również brak jest kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła [A] sp. z o.o. sp. k. we W., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 58 § 1 pkt 1w związku z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4, art. 187 § 1 i § 2 oraz art. 269 § 1 p.p.s.a. w związku z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2014 r. (sygn. akt: II GPS 3/13), w związku z art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8, art. 84 ust. 1 i ust. 10 u.s.d.g. poprzez bezzasadne odrzucenie złożonej skargi z powołaniem się na moc wiążącą wskazanej uchwały, która z powodu zmiany stanu prawnego począwszy od dnia 15 sierpnia 2015 r. w zakresie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie powinna mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 84c ust. 1, ust. 10 i ust. 16 oraz art. 77 ust. 4 - 6, art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g. w związku z art. 1, art. 3, art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 83 ust. 2, art. 91 ust. 5, art. 92a i art. 98 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w związku z art. 20, art. 22, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne przyjęcie w okolicznościach sprawy, iż postanowienie organu kontroli rozstrzygające sprzeciw na niezgodne z prawem działanie organu kontroli nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, pomimo iż postanowienie takie wpływa w sposób bezpośredni na sytuację prawną podmiotu kontrolowanego i wydane zostało w szeroko pojętym "postępowaniu administracyjnym", do którego zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; 3) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku ze skargą konstytucyjną będącą przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt: SK 37/15, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji nie dopatrując się istnienia podstaw do zawieszenia postępowania, pomimo że rozpatrzenie zagadnienia wstępnego (sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym) mogło mieć zasadnicze znaczenie dla niniejszego postępowania poprzez odpadnięcie ewentualnych podstaw do odrzucenia złożonej skargi. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, to jest art. 77 ust. 4 - 6, art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g., w związku z art. 83 ust. 2, art. 91 ust. 5 i art. 98 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w związku z art. 20, art. 22, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie, iż postanowienie organu kontroli wydane w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. w związku ze złożonym sprzeciwem w zakresie podejmowania czynności wykraczających poza zakres kontroli, nie wpływa bezpośrednio na zakres praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego w toku postępowania kontrolnego i po jego zakończeniu. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła ponadto o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na okoliczność, iż prowadzenie i rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt SK 37/15. W związku z faktem, iż kwestia kognicji sądów administracyjnych do kontroli postanowień wydanych w trybie przepisów art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w dalszym ciągu budzi poważne wątpliwości prawne, strona skarżąca na podstawie art. 269 § 1 i § 2 w związku z art. 187 § 1 i art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniosła o przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego celem podjęcia ponownej uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 37/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: " art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370), rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 28 grudnia 2017 r. poz.2451. Wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie postepowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stał się bezprzedmiotowy. Zauważyć także należy, że sentencja uchwały NSA z 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13 nie wiąże na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. sądów administracyjnych w niniejszej sprawie z uwagi na to, że dotyczy dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie skargi na rozstrzygnięcie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. a nie – jak w sprawie niniejszej – utrzymania przez Prezesa ZUS w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Z kolei w uchwale z 7 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 9/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że: "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała w podstawach kasacyjnych m.in. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym bardziej nie budzi wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. wydany w sprawie o sygn. akt SK 37/15, którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozumianego jako wyłączającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.