III OSK 45/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 842/18 w sprawie ze skargi A. sp. k. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie obowiązków wynikających z przepisów o ochronie środowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. k. z siedzibą w W. na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 20 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. 2 sp. k. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] września 2017 r. w przedmiocie obowiązków wynikających z przepisów o ochronie środowiska. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od 12 lipca 2017 r. do 10 sierpnia 2017 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku przeprowadził kontrolę prowadzonego przez spółkę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...]. Stwierdzone nieprawidłowości zostały udokumentowane protokołem kontroli z 10 sierpnia 2017 r. Protokół został podpisany przez pełnomocnika kontrolowanej spółki bez zastrzeżeń. Na podstawie kontroli Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wydał zarządzenie pokontrolne z 15 września 2017 r. Jako podstawę zarządzenia wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 1688). W zarządzeniu pokontrolnym zobowiązano spółkę do: 1. uzupełnienia i uszczelnienia obwałowania składowiska na wale od strony północnej; 2. podjęcia działań w celu uniemożliwienia przesiąkania odcieków przez prowizoryczny wał od strony północnej; 3. podjęcia działań w celu likwidacji zagłębień i zastoisk wody na terenie kwatery. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ powołał się na § 4 ust. 1, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2013 r., poz. 523) – odnośnie naruszeń z pkt 1 - 2. Natomiast w zakresie naruszenia z pkt 3 organ powołał się na pkt 11 osnowy decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na działkach nr geod. [...], w miejscowości [...], gm. [...]. Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniosła spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że podstawą zarządzenia pokontrolnego był protokół kontroli z 10 sierpnia 2017 r., który został podpisany przez pełnomocnika kontrolowanej spółki bez zastrzeżeń. Oznacza to, że zarzuty skargi dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych i w konsekwencji wydania zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy nie było żadnych uchybień ze strony spółki, należy uznać za bezzasadne. W wyniku kontroli stwierdzono brak uszczelnienia wału od strony północnej i przesiąkanie odcieków przez wał oraz liczne zagłębienia i zastoiska na terenie kwatery. W kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym zobowiązano spółkę do usunięcia naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko spółki, zgodnie z którym składowisko było przedmiotem wielu kontroli i organy nie kwestionowały prawidłowości wykonania wału od strony północnej, nie jest prawidłowe. Od stycznia 2016 r wobec spółki oraz jej poprzednika prawnego zostały wydane liczne zarządzenia pokontrolne, w których zobowiązywano między innymi do uszczelnienia obwałowania składowiska od strony północnej (zarządzenia pokontrolne z 20 kwietnia 2016 r., z 3 sierpnia 2016 r., z 25 stycznia 2017 r. oraz 7 lipca 2017 r.). Jedynie w odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne z 20 kwietnia 2016 r. spółka zawiadomiła organ o jego realizacji, w tym o wykonaniu uzupełnienia i uszczelnienia obwałowania składowiska na wale od strony północnej. Kolejne kontrole wykazały jednak, że zarządzenie pokontrolne nie zostało wykonane w tym zakresie. W trakcie kontroli przeprowadzonej od 1 czerwca 2017 r. do 6 lipca 2017 r. stwierdzono pogorszenie jakości gleby w stosunku do wartości z prób pobranych rok wcześniej. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przesiąkanie odcieków z zastoisk na długości 15 m wału ziemnego od strony północnej zostało także potwierdzone przez organy nadzoru budowlanego. Decyzją z [...] września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał spółce wykonanie wału od strony kwatery nr 1. Przedsięwzięcie polegało na budowie dwóch kwater do składowania odpadów. W dniu 5 grudnia 2014 r. spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie kwatery nr 1. W zakresie kwatery nr 2 spółka wykonała tylko wykop i przerwała roboty budowlane. W związku z tym, zdaniem organu nadzoru budowlanego, kwatera nr 1 powinna spełniać wszystkie kryteria niezależnego i samodzielnego składowiska, a nie części całego składowiska składającego się z dwóch kwater. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] grudnia 2017 r. Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku. W ocenie Sądu I instancji, niezasadne jest stanowisko spółki, że zarządzenie pokontrolne jest przedwczesne, ponieważ spółka uprawniona jest do wybudowania drugiej kwatery składowiska i połączenia jej z już wybudowaną kwaterą od strony północnej. Brak prawidłowego obwałowania składowiska od strony północnej stwierdzany jest konsekwentnie od kwietnia 2016 r. Brak obwałowania ma negatywne konwencje dla środowiska w postaci pogorszenia stanu gleby. Spółka oprócz wykopu nie prowadzi żadnych prac budowlanych zmierzających do wybudowania drugiej kwatery. Jak wynika z oświadczenia spółki, stwierdzono nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Oznacza to, że uzupełnienie i uszczelnienie obwałowania składowiska na wale od strony północnej, w tym uniemożliwienie przesiąkania odcieków przez wał od tej strony, powinno być wykonane niezależnie od ewentualnych prac związanych z wybudowaniem drugiej kwatery. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu w zakresie zobowiązania spółki do podjęcia działań w celu likwidacji zagłębień i zastoisk wody na terenie kwatery nr 1. W trakcie kontroli stwierdzono liczne zagłębienia i zastoiska wody opadowej. Ustalenia w tym zakresie nie były kwestionowane przez spółkę. W skardze spółka przyznaje, że po obfitych opadach deszczu chwilowo występują zastoiska wody, które wchłaniane są samoczynnie. Z pkt 11 osnowy decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z [...] grudnia 2014 r. wynika, że warstwy izolujące muszą być okresowo kontrolowane i w miarę potrzeby uzupełniane i wyrównywane w celu zapobiegania tworzeniu się zastoisk wody na powierzchniach składowych. Stwierdzone zagłębienia i zastoiska świadczą o tym, że warstwy izolacyjne składowiska nie są w odpowiednim stanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Polegało to na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy wydanie zarządzenia pokontrolnego było niezasadne. Brak jest uchybień, które uzasadniałyby podjęcie działań służących ich wyeliminowaniu. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zarządzenie pokontrolne zostało wydane bezpodstawnie. Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] września 2017 r. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie od organu zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane w tej sprawie, że zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń. Sporne jest natomiast, czy na terenie zakładu spółki doszło do naruszeń, które uzasadniały wydanie tego rodzaju zarządzenia pokontrolnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy przedstawiono podstawy faktyczne wydania zarządzenia pokontrolnego, w tym liczne kontrole prowadzone w zakładzie spółki. Sąd I instancji słusznie wskazał, że brak prawidłowego obwałowania składowiska od strony północnej stwierdzany jest konsekwentnie od kwietnia 2016 r. i ma negatywne skutki dla środowiska w postaci pogorszenia stanu gleby. Skarżąca twierdzi natomiast konsekwentnie, że obwałowanie zostało wykonane prawidłowo oraz zostało naprawione w marcu 2016 r., chociaż nie znajduje to oparcia w aktach sprawy, w tym protokole kontroli poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, które przedstawiciel spółki podpisał bez zastrzeżeń. W wyniku kontroli stwierdzono brak uszczelnienia wału od strony północnej i przesiąkanie odcieków przez wał od tej strony. Sąd I instancji wyjaśnił również, że uzupełnienie i uszczelnienie obwałowania składowiska na wale od strony północnej, w tym uniemożliwienie przesiąkania odcieków przez wał od tej strony, powinno być wykonane niezależnie od ewentualnych prac związanych z wybudowaniem drugiej kwatery. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane przez organ wyspecjalizowany w zakresie kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, a wojewódzki sąd administracyjny nie był uprawniony do wkraczania w merytoryczne ustalenia przeprowadzonej kontroli. Oznacza to, że zarzuty naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i na tej podstawie oddalił skargę. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.