III SA/Kr 224/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej J. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 21 grudnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z [...] 2016 r. oraz umorzył postępowanie. Uchyloną decyzją organ I instancji odmówił skarżącej J. R. wykonania ponownej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w C oraz upoważnienia wskazanych przez nią osób do przeprowadzenia tej klasyfikacji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżąca wystąpiła o sprawdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntu argumentując, że ww. działce jest "(...) gleba jałowa, o słabej strukturze i złych stosunkach wodnych a po intensywnych opadach woda zatrzymuje się na powierzchni, słabo wsiąka, natomiast po dłuższej suszy zaskorupia się i głęboko pęka tworząc zbite bryły; lustro wody gruntowej pojawia się na głębokości 50 cm, nadto na powierzchni występują kamienie co utrudnia użytkowanie". We wniosku skarżąca wskazała osoby, która mogłyby wykonać taką kontrolę. Organ wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. poz. 1246) nie przewidywało prowadzenia postępowania w sprawie aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej gruntów ponieważ zgodnie z § 12 klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowywała ważność. Umorzenie postępowania wszczętego na wniosek skarżącej było zasadne. Z dokonanych ustaleń wynikało, że kompleksowa klasyfikacja gruntów na terenie wsi C została przeprowadzona w 1964 r. i obowiązywała nadal. Na podstawie dwóch odkrywek wykonanych w 1964 r. na działce nr [...] (obecnie [...]) ustalono użytek i klasę jako RIVa oraz ŁIV. Klasyfikacja ta stanowiła podstawę do określenia użytków i klas w zakładanej w latach 60-tych ewidencji gruntów dla terenu powiatu wadowickiego, w tym wsi C i została ogłoszona obwieszczeniem Prezydium Rady Narodowej z 26 października 1971 r. (Dz.U. nr 10, poz.119) i od tego dnia stała się obowiązująca. W rejestrze gruntów - na podstawie operatu założenia ewidencji gruntów oraz operatu klasyfikacyjnego, wpisano działkę nr [...] o powierzchni 0,6665 ha, w tym użytki gruntowe Rlllb pow. 0,4137 ha oraz ŁIV o pow. 0,2528 ha. Następnie po przeprowadzonej melioracji gruntów, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 23 lutego 1980 r. zatwierdzono klasyfikację gruntów wsi C. Na podstawie odkrywki na działce nr [...] (obecnie działka nr [...]) ustalono użytek i klasę jako Rlllb (grunty orne klasy Illb) o pow. 0,6031 ha oraz LzIV (grunty zadrzewione klasy IV) o pow. 0,0228 ha - i taki stan trwa do dziś. Stosunki wodne określono jako "okresowo zmienne". Organ odwoławczy wskazał również, że w wyniku prowadzonych przez organ I instancji oględzin na działce nr [...] ustalono, że dominujący na tej działce użytek Rlllb odpowiada opisowi wynikającemu z urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów: 2/3 części działki porośnięta jest owsem, 1/3 część działki obsadzona jest ziemniakami a niewielką część działki jest luźno zadrzewiona. Grunt nie jest odłogowany, nie wymaga rekultywacji, a stosunki wodne odpowiadają opisowi z tabeli klas, "gleba ta nie jest również jałowa, gdyż grunt utrzymany jest w dobrej kulturze rolnej". W konsekwencji dalsze postępowanie było bezprzedmiotowe ponieważ z jednej strony § 12 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, skutkował pozostawaniem w mocy ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z 23 lutego 1980 r. zatwierdzającej klasyfikację gruntów wsi C; z drugiej szczegółowa analiza zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego ujawniła, że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek przyczyny uzasadniające konieczność dokonania ponownego ustalenia merytorycznego klasyfikacji gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach zarzucając naruszenie przepisów: 1/ Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: – art. 7 - przez jego błędną wykładnię polegającą na jedynie częściowej weryfikacji wniosku - brak upoważnienia klasyfikatora do przeprowadzenia czynności gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; – art. 61 - przez jego błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu czynności postępowania - organ wbrew wnioskowi odmówił wykonania ponownej klasyfikacji gleboznawczej i przeprowadził czynności postępowania w niekompletnym zakresie; – art. 105 - poprzez jego niewłaściwą wykładnię - organ uznał postępowanie w niniejsze sprawie za bezprzedmiotowe, pomimo braku właściwego przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego gleby i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i prawnego. 2/ Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tj. – § 3 - przez jego błędną wykładnię - ograniczono czynności klasyfikacji wedle arbitralnego uznania organu i w efekcie nie przeprowadzono kompletnej procedury klasyfikacji, o którą to wnioskowano; – § 5 - przez jego błędne zastosowanie - ograniczono procedurę klasyfikacji tylko do pkt 1 tj. to do analizy niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny i nie przeprowadzono procedury klasyfikacji w pozostałym obligatoryjnym zakresie opisanym w § pkt 2 - 5 i w § 7; – § 5 pkt 5 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – postepowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu klasyfikacji, a decyzją o umorzeniu postępowania. – W uzasadnieniu skarżąca wskazywała na sprzeczności w dokonywanych ustaleniach. Z jednej bowiem strony organ przyznawał, że z opisu odkrywek dokonanych w 1964 r. wynikało, że gleby oznaczano klasą RIV (materiały te stanowiły podstawę wpisów nowozakładanej ewidencji gruntów). Z drugiej – organ powoływał się na polepszenie klasy gruntów (co wynikało ze stosownej decyzji z 23 lutego 1980 r.) po przeprowadzanej melioracji. Jednakże, zdaniem skarżącej, już w latach 60-tych, a więc przed melioracją, jej działka została zaliczona do klasy RIIIb. Nie zostało więc dowiedzione, że dotychczasowa klasyfikacja nie zawierała błędów. W odpowiedzi organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie chociaż nie wszystkie żądania skarżącej były zasadne. W ocenie Sądu organ odwoławczy umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe, popełnił podstawowy błąd utożsamiając treść intertemporalnego §12 rozporządzenia ("Klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność") z bezwzględnym zakazem weryfikacji (aktualizacji) gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Powołany przepis oznacza jedynie, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (tj. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów - Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.) nie wymaga automatycznej weryfikacji czy też aktualizacji w trybie "nowego" rozporządzenia. Sąd uznał więc, ze organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni ww. §12 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, niezasadnie stosując go w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo Sąd zauważa, że skarżąca wniosła o kontrolę klasyfikacji gruntów twierdząc, że została ona zawyżona w stosunku do stanu faktycznego. Z argumentów przytoczonych w skardze wynika, że już w latach 60-tych po założeniu ewidencji gruntów, z niewiadomych przyczyn, działce skarżącej nadano klasę RIIIb, pomimo że z materiałów dotyczących odkrywek wynikało, że grunty te są klasy RIV. Sąd nie neguje, że obecnie, być może również z powodu przeprowadzonej w latach 70-tych melioracji, klasa gruntów skarżącej się poprawiła – niemniej jednak okoliczność ta powinna być zweryfikowana przy wykorzystaniu procedur przewidzianych prawem. Zgodnie z §3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów właściciel gruntów może wnioskować o gleboznawczą klasyfikacje swoich gruntów, co oznacza również, że może żądać jej zweryfikowania wskazując m.in. na okoliczności przemawiające za polepszeniem lub pogorszeniem stanu gleby. Zgodnie z §5 ust. 2 powołanego rozporządzenia czynności klasyfikacji przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". W rozstrzyganej sprawie organ I instancji samodzielnie ocenił stan gleby, co stanowiło naruszenie powołanego przepisu. W orzecznictwie wskazuje się, że sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a zatem podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponująca stosownymi kwalifikacjami (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2015 r., IV SA/Wa 1984/15). W ocenie Sądu, żądanie wnioskującego o aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wydania upoważnienia w trybie §5 rozporządzenia, wskazanej z imienia i nazwiska konkretnej osobie – nie jest wiążące. Organ też nie wydaje w tej sprawie "decyzji administracyjnej" ponieważ nie ma do tego formalnej podstawy prawnej. To organ, jako gospodarz postepowania dowodowego może samodzielnie wybrać i upoważnić (pisemnie lub w trybie postanowienia) konkretnego klasyfikatora. Niemniej jednak, z uwagi na przyspieszenie sprawy lub koszty postępowania (zgodnie z art. 262§1 pkt 2 k.p.a. koszty obciążają stronę, jeżeli zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie) organ może rozważyć wydanie upoważnień osobom wskazanym we wniosku, o ile posiadają one wiadomości specjalne w rozumieniu art. 84§1 k.p.a. W rozstrzyganym sporze organ I instancji oraz akceptujący takie postępowanie organ odwoławczy naruszyli ww. §5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, co doprowadziło do naruszenia art. 84§1 k.p.a. oraz art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności tzn. stanu gleby na działce skarżącej. W ponownym postepowaniu organ uwzględni stanowisko Sądu w niniejszej sprawie. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 powołanej ustawy, zasądzając od organu odwoławczego zwrot uiszczonej opłaty sądowej (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (200 zł), koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).