II OSK 1064/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1050/15 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1050/16, oddalił skargę A. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2015 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., powołując się na art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 2 - 6 Prawa budowlanego, wymierzył skarżącemu karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego położonego w miejscowości C. na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego, ale przed jego uzyskaniem, przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Przystąpienie do użytkowania zostało stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, przeprowadzonej przez ten organ 17 lipca 2015 r. W zażaleniu na to postanowienie skarżący twierdził, że magazyn nie był użytkowany, lecz doszło jedynie do jednorazowego jego użycia w celu zabezpieczenia towaru przed uszkodzeniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa dotyczy budynku magazynowego powstałego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Funkcją tego obiektu jest składowanie towarów, zatem o jego użytkowaniu można mówić w sytuacji, gdy ta funkcja jest realizowana. Bez znaczenia pozostaje natomiast to, jak długo użytkowanie trwało. Organ zaznaczył, że z protokołu kontroli z 17 lipca 2015 r., w tym z wykonanych podczas kontroli zdjęć, jednoznacznie wynika, że w budynku umieszczone były palety z produktami spożywczymi, zatem była wykonywana jego funkcja i przeznaczenie. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, organ stwierdził, że nie sposób uznać, że umieszczenie towaru w obiekcie magazynowym nie stanowi użytkowania, zwłaszcza, że obiekt ten służy właśnie do przechowywania towaru i to bez względu na przyczyny umieszczenia w nim tego towaru. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego pomimo nieposiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślił, że w takim przypadku nałożenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania jest obowiązkiem organu i nie zależy od tzw. uznania administracyjnego. Wyjaśnił, że jest to niezależna od stopnia zawinienia kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Nie mają zatem znaczenia motywy, jakimi kierował się skarżący czy ryzyko poniesienia przez niego znacznych strat finansowych. Dla nałożenia kary bez znaczenia pozostaje również fakt, iż w późniejszym czasie, już po stwierdzeniu nielegalnego użytkowania, wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze skarżący zarzucił obrazę prawa materialnego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, iż przystąpił do użytkowania budynku magazynowego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji skutkowało wymierzeniem kary administracyjnej w wysokości 50.000 zł, a także obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. polegającą na braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia słusznego interesu strony oraz art. 8 k.p.a. polegającą na prowadzeniu postępowania w sposób wzbudzający uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu organu administracji publicznej, podczas gdy organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Skarżący przede wszystkim twierdził, że nie użytkował magazynu, gdyż produkty nie zostały w nim umieszczone w określonym porządku i ładzie (np. na półkach), czyli w stanie wskazującym na gotowość do korzystania z nich i z obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Podniósł, że produkty spożywcze zostały po prostu przeniesione pod dach obiektu - niezależnie od jego funkcji - celem szybkiego zabezpieczenia ich przed zepsuciem. Wskazał także, że magazyn, zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy, nie stanowił zagrożenia dla osób postronnych i było fizycznie możliwe jego awaryjne, jednorazowe wykorzystanie dla zabezpieczenia towaru, a nie magazynowania go. Powołał się w tym względzie na oświadczenie kierownika budowy oraz na treść protokołu kontroli z 17 lipca 2015 r., z którego wynikało, że budynek spełniał wszystkie wymagania konstrukcyjne oraz techniczne. Podkreślił, że dopełnił obowiązku złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie i nie było jego intencją nielegalne korzystanie z obiektu przed otrzymaniem tego pozwolenia. Ponadto zarzucił organom obu instancji, że pomimo wystąpienia licznych wątpliwości w stanie faktycznym sprawy, ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do dowodów z dokumentów. Nie przeprowadziły dowodu ani z zeznań świadków (m.in. kierownika budowy), ani z przesłuchania strony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Zgromadziły niezbędny materiał dowodowy, a następnie poddały go stosownej ocenie, tym samym zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie były zasadne. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że magazyn w dniu kontroli był użytkowany. Potwierdzają to wykonane przez pracowników organu zdjęcia oraz oświadczenie pełnomocnika inwestora, który był jednocześnie kierownikiem budowy. Okoliczności tej nie zaprzeczał sam inwestor w toku dalszego postępowania. Sąd uznał za gołosłowne twierdzenie skarżącego, że obiekt był użytkowany jednorazowo. Zwrócił uwagę na to, że znajdowały się w nim, oprócz w odpowiedni sposób ułożonych produktów na paletach, także regały, a na nich kolejne produkty spożywcze także na paletach. Zdaniem Sądu nie do pogodzenia z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest także twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym doszło jedynie do przygotowania do użytkowania. Sąd podkreślił, że obiekt - mający docelowo służyć przechowywaniu produktów spożywczych - został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem. Wyjaśnił także, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" oznacza, że przez przystąpienie do użytkowania w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazuje na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Uznał, że w niniejszej sprawie takim użytkowaniem jest umieszczenie w magazynie, także na regałach w sposób poukładany, znacznej ilości produktów spożywczych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą i zgodnie z jego przeznaczeniem. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego konieczności zgromadzenia dalszego materiału dowodowego w postaci zeznań świadków, Sąd stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do poszukiwania dalszych dowodów w sprawie, bowiem te zebrane przez organ są wystarczające do jej rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie została spełniona przesłanka uzasadniająca wydanie orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wymierzenie kary administracyjnej było w takim przypadku obowiązkowe. Zaznaczył, że bez znaczenia dla oceny zasadności nałożenia kary były także powoływane przez skarżącego okoliczności związane z rodzajem prowadzonej przez niego działalności wymagającej zabezpieczenia produktów spożywczych przed wysokimi temperaturami. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów i argumentów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przez organy administracji art. 8 k.p.a., skutkujący brakiem wskazania przez Sąd pełnej podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia oraz brakiem jej wyjaśnienia. Ponadto podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że miało miejsce co najwyżej przygotowanie do użytkowania obiektu. W uzasadnieniu podniesiono, że magazyn nie został wyposażony w niezbędne przedmioty, które winny się w nim znaleźć celem rzeczywistego i pełnego wykorzystania go zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto w obiekcie nie pracował żaden personel. Magazyn nie funkcjonował też według jakichś określonych reguł, które muszą być wprowadzone w każdym tego rodzaju obiekcie z chwilą faktycznego rozpoczęcia jego użytkowania. Wskazano ponadto, że, kierując się wykładnią zaproponowaną przez organy oraz zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji, należałoby każde umieszczenie w budynku czegokolwiek (także np. zgrzewki wody) traktować jako "magazynowanie", co w efekcie prowadziłoby do konieczności uznania, że doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie taka była intencja ustawodawcy. Na potwierdzenie słuszności swojej argumentacji autor skargi kasacyjnej przywołał wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1414/11 oraz z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1683/11, a także wyrok WSA w Poznaniu z 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 171/13. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że jej istota sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 8 k.p.a. Mając to na uwadze przyznać należy, że rzeczywiście Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku bezpośrednio nie wypowiedział się odnośnie do tego zarzutu w tym znaczeniu, że oceniając, jako nietrafne, zarzuty naruszenia przepisów postępowania powoływał wyraźnie niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale nie powołał art. 8 k.p.a. W tym znaczeniu można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem przepis ten wymaga, aby uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawierało przedstawienie zrzutów podniesionych w skardze, a więc także odniesienie się do tych zarzutów. Niemniej w ocenie Sądu drugiej instancji uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że – jak wynika z uzasadnienia skargi – skarżący naruszenie art. 8 k.p.a. upatrywał w tym, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego została wymierzona, mimo że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy oraz nie zostały rozstrzygnięte wszystkie wątpliwości związane ze sposobem użytkowania budynku, którego dotyczy sprawa. Ponadto z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący uważał, iż art. 8 k.p.a. został naruszony przez to, że nie uwzględniono, iż uiszczenie wymierzonej kary administracyjnej spowoduje negatywne skutki dla niego, jego rodziny i zatrudnionych przez niego osób, wynikające z konieczności zamknięcia prowadzonego sklepu. Wskazane okoliczności, mające uzasadniać naruszenie art. 8 k.p.a., zostały przez Sąd pierwszej instancji ocenione w kontekście innych zarzutów. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji ocenił zastosowanie przepisów postępowania dowodowego, uznając, że stan sprawy został ustalony zgodnie z prawem. Po drugie, Sąd pierwszej instancji wskazał na charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jako sankcji administracyjnej niezależnej od stopnia zawinienia i nakładanej bez możliwości miarkowania jej wysokości ze względu na sytuację ekonomiczną lub rodzinną sprawcy deliktu administracyjnego. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby uchybienie Sądu pierwszej instancji, które sprowadzało się do tego, że w uzasadnieniu wyroku nie powołano art. 8 k.p.a., ale poddano prawnej ocenie okoliczności mające uzasadniać zarzut naruszenia tego przepisu, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest więc zasadna. W kolejnej podstawie kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), przy czym wbrew dosłownemu sformułowaniu tej podstawy chodzi nie o błędną wykładnię tego przepisu, lecz o niewłaściwe zastosowanie. Istota wskazanej podstawy kasacyjnej sprowadza się bowiem do twierdzenia, że w okolicznościach sprawy skarżący nie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, lecz co najwyżej podjął przygotowania do przystąpienia do jego użytkowania. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż organy administracji zasadnie przyjęły, iż skarżący przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego przede wszystkim dlatego, że użył go zgodnie z jego funkcją, czyli jako magazyn. Zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie skarżącego, że o użytkowaniu magazynu można mówić dopiero wtedy, gdy zostanie spełnionych pięć przesłanek, w tym takie jak to, że w magazynie musi pracować personel oraz że musi istnieć system "reguł i skoordynowanych działań, według których funkcjonuje magazyn", nie jest zasadne. Użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego jako magazyn nie jest uzależnione od tego, czy w chwili kontroli znajdują się w nim pracownicy obsługujący magazyn oraz od tego, że istnieje system reguł, według których magazyn funkcjonuje. Istotny jest fakt, że w takim budynku zostały zgromadzone rzeczy (towary) w celu ich zmagazynowania, czyli przechowania przed dalszym użyciem. Na taką zaś okoliczność wskazują poczynione w sprawie ustalenia organów, potwierdzone zgromadzonymi w aktach zdjęciami, z których wynika, że budynek jest wypełniony towarami, zgromadzonymi na podłodze i regałach. Towar ten został niewątpliwie umieszczony w magazynie przez "personel" i przez ten "personel" będzie wydawany. Nie jest więc istotne, że w chwili kontroli żadnych pracowników w nim nie było. Nie jest też istotne, że w chwili zapełnienia magazynu towarami skarżący nie miał jeszcze ustalonych reguł jego działania. Nie przesądza to o tym, że nie można mówić o użytkowaniu obiektu budowlanego o funkcji magazynu w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Taki fakt, co najwyżej spowoduje, że przyjmowanie i wydawania towarów nie będzie właściwie zorganizowane z punktu widzenia ich właściciela. Nie oznacza to jednakże, że budynek nie jest używany do magazynowania towarów. Zauważyć w końcu należy, że ze znajdujących się w aktach zdjęć, mających dokumentować stan magazynu w czasie kontroli organu nadzoru budowlanego, nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie miało miejsce "użytkowanie obiektu budowlanego", polegające na umieszczeniu w magazynie "zgrzewki wody lub paczki ciastek". Jak ustaliły organy administracji i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, w budynku, którego dotyczy sprawa, były zgromadzone liczne towary. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.