II OSK 1089/16

Dnia 21 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 860/15 w sprawie ze skargi R. G. na postanowienie W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 860/15 oddalił skargę R. G. na postanowienie W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. nr ... W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. (zwany dalej Wojewódzkim Inspektorem) nałożył odrębnie na E. T. i R. G. grzywnę w wysokości po 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 12 listopada 2014 r. tj. do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym małoletniego syna - A. G., poprzedzonych lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia ochronnego przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, poliomyelitis, odrze, śwince oraz różyczce. Postanowienie to doręczone zostało zobowiązanym w dniu 11 maja 2015 r. W dniu 17 maja 2015 r. E. T. i R. G. zgłosili zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu. Wskazali na brak wymagalności obowiązku. Powołali się na § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, zgodnie z którymi poszczególne szczepienia obejmują dzieci i młodzież w określonych granicach wiekowych. Stwierdzili, że w przypadku ich syna moment wymagalności dla szczepień określonych w tytule wykonawczym jeszcze nie nadszedł, ponieważ dziecko nie ukończyło piątego roku życia. Zaznaczyli, że moment wymagalności dla szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B wystąpi dopiero w szóstym roku życia, a dla pozostałych szczepień w dziewiętnastym roku życia. W art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947, z późn. zm.) zwanej dalej jako "ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych" określono, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem prawa obowiązującego w Polsce i nie mieści się w katalogu źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP. Obowiązek musi wynikać z przepisów prawa, a nie z dokumentów wychodzących poza ten zakres. Komunikaty Generalnego Inspektora Sanitarnego ze swej istoty wiążą jedynie jednostki mu podległe, nie zaś poszczególne osoby. Informacje zawarte w komunikacie mogą być jedynie traktowane jako wskazówki techniczne dotyczące wykonywania szczepień ochronnych, ale nie mogą stanowić określenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zobowiązani zarzucili niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wyjaśnili, że art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych stanowi, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z uwagi na to spełnienie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest niemożliwe, gdyż przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem. W dniu wystawienia tytułu wykonawczego małoletni nie miał wykonanego badania kwalifikacyjnego. Zgodnie z art. 16 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159, z późn. zm.), przysługuje im prawo do odmowy wykonania tego badania. W związku z brakiem aktualnego badania kwalifikacyjnego obowiązek był i jest niewykonalny i niewykonalność ta ma charakter trwały, ponieważ odmawiają wykonania tego obowiązku. Pismem z dnia 26 maja 2015 r. Wojewódzki Inspektor przekazał zgłoszone zarzuty zobowiązanych, na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.) dalej w skrócie jako "u.p.e.a." wierzycielowi - Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w O. (dalej w skrócie jako "PPIS"), w celu zajęcia stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia 29 maja 2015 r. skierowanym osobno do obojga rodziców PPIS działając na podstawie art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. uznał za nieuzasadnione zarzuty E. T. i R. G. Organ uzasadnił, że obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom jest w Rzeczypospolitej Polskiej obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia. Wskazano na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych z których wprost wynika ten obowiązek. Rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych) odsyła do tzw. Kalendarza szczepień stanowiąc w § 5, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok ogłoszonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie wskazują przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia powinno zostać zaszczepione dziecko. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem zobowiązanych co do niewykonalności obowiązku z uwagi na brak wykonanego u dziecka badania kwalifikacyjnego. Zdaniem PPIS odmowa wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta jest możliwa tylko wtedy, jeżeli przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Tymczasem art. 17 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nakłada obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Przepisy ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych są przepisami szczególnymi w stosunku do tych wszystkich przepisów, które udzielanie świadczeń zdrowotnych uzależniają od zgody pacjenta. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r. nr ... Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy powyższe postanowienie, podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji co do niezasadności zgłoszonych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. organ wskazał, że obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Unikanie poddania dziecka lekarskim badaniom kwalifikacyjnym jest próbą ominięcia wykonania tego obowiązku. Badania te mają na celu wykluczenie przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, a ich niewykonanie nie zwalnia z obowiązku szczepienia. Terminy obowiązkowych szczepień ochronnych wynikają wprost z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086, z późn. zm.), a także z Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonego w drodze komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego. Upoważnienie do ich wydania znajduje się w art. 17 ust. 10 i 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Wynikający wprost z przepisów ustawy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym aktualizuje się w wyniku powiadomienia o obowiązku poddania się określonym szczepieniom. Odnośnie braku badania kwalifikacyjnego zauważono, że wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy zastrzegł, że realizacja obowiązku polegającego na zaszczepieniu dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym, ma zostać poprzedzona stosownym badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Brak przedmiotowego badania był spowodowany tylko i wyłącznie postawą opiekunów prawnych dziecka, którzy konsekwentnie odmawiali realizacji czynności zmierzających do zaszczepienia dziecka, w tym doprowadzenia dziecka na wyznaczony termin badania. Art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nie można interpretować w ten sposób, jak to czynią skarżący, że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Przepisy ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nakładają obowiązek szczepienia i są przepisami szczególnymi, których wykonanie nie jest zależne od zgody pacjenta. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. E. T. i R. G. podnieśli takie same zarzuty i argumenty jak w piśmie z dnia 17 maja 2015 r. Dodatkowo wskazali, że ich syn jest chorowity, a szczepienia niosą ryzyko bardzo poważnych niepożądanych odczynów poszczepiennych, wśród których występuje śmierć. Podali, że po ostatniej dawce szczepionki w szóstym miesiącu życia syn zachorował na zapalenie płuc, co według skarżących było odczynem poszczepiennym. Z powodu obawy o zdrowie syna, chcieliby skorzystać z praw zagwarantowanych w Konstytucji RP: art. 2, art. 30, art. 31, art. 38, art. 39 i art. 68. Na podstawie tych przepisów oraz art. 16 karty praw pacjenta odmawiają poddania syna szczepieniom, mając na uwadze tylko i wyłącznie jego dobro. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 860/15 Sąd odrzucił skargę E. T. wobec nieuiszczenia wymaganego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 860/15 oddalił skargę R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 24 czerwca 2015 r. nr .... W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał na treść art. 33 u.p.e.a. który przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności) zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Jeżeli dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2218/14). Po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne, zarówno w zażaleniu, jak również na etapie postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1509/13). Zarzut niewymagalności obowiązku nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia dziecka. Z art. 5 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wynika, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W art. 5 ust. 2 tej ustawy określono, że odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku poddania się szczepieniom osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Wymienione obowiązki ustawowe rozwinęły przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086, z późn. zm.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów. Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że obowiązek szczepień jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku opracowano Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 rozporządzenia. Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej, a taką odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz odmiennie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 338/13 i wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1509/13). Niesłuszne są zarzuty naruszenia konstytucyjnych gwarancji wolności i praw człowieka, w tym art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wbrew argumentom skarżącego, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim art. 31 ust. 3 który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi, a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych. W ocenie Sądu nie można uwzględnić argumentów skarżącego podważających istnienie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym z uwagi na charakter komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego - Program Szczepień Ochronnych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Na podstawie delegacji zawartej w art. 17 ust. 10 ustawy w rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. Minister Zdrowia określił między innymi, że obowiązkiem szczepień ochronnych objęte są choroby zakaźne (§ 2): błonica (pkt 1), tężec (pkt 11), krztusiec (pkt 5), inwazyjne zakażenie Haemophilus influenzae typu b (pkt 3), ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis) (pkt 9), odra (pkt 7), świnka (pkt 6) i różyczka (pkt 10). Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13). Niezasadny jest zarzut braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowi szczepienia opierający się na braku badania kwalifikacyjnego i prawie do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie, a mianowicie art. 2 Konstytucji i art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z art. 16 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez przyjęcie, że skarżący miał prawny obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu i poddanie dziecka szczepieniu nie było uzależnione od jego zgody; 2) przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie - art. 134 P.p.s.a. poprzez uznanie postanowienia organu drugiej instancji za odpowiadające przepisom prawa mimo, że utrzymane w mocy tym postanowieniem postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte było wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji mimo, że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz bezzasadne oddalenie skargi, a mianowicie art. 20 § 2 w związku z art. 2 i 3 u.p.e.a. w związku z 6 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji kompetencji organów inspekcji sanitarnej do egzekucji obowiązku szczepień ochronnych poprzez stosowanie środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy takie kompetencje (uprawnienia) z wymienionych przepisów nie wynikają. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację zmierzająca w ocenie autora skargi kasacyjnej do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 17 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do zakwestionowania istnienia obowiązku poddania obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu małoletniego syna skarżącego. Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Art. 33 u.p.e.a przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z tego przepisu wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie skutkuje wszczęciem postępowania zmierzającego do ich rozpoznania. Jest to przy tym katalog, na który może powołać się podmiot zobowiązany. Jak wynika z art. 34 ust. 1 i 1a. u.p.e.a. zarzuty stanowiące środek ochrony zobowiązanego są rozpatrywane przez organ egzekucyjny. Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 34 § 1 pkt 2 i 5 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów wynikających z art. 33 § 1 pkt 2 i 5 stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a to art. 2 Konstytucji i art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i w związku z art. 16 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez błędne przyjęcie, że skarżący miał prawny obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu i poddanie dziecka szczepieniu nie było uzależnione od jego zgody. Obowiązek poddania osoby, nad którą skarżący sprawuje prawną pieczę szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa, tj. wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 z późn. zm.), a także z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, którym w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia było rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 z późn. zm.), wydane na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych. W powołanym rozporządzeniu, zgodnie z ustawową delegacją, określono przede wszystkim choroby zakaźne, przeciw którym prowadzone są szczepienia ochronne oraz wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki sposób regulacji jest wystarczający do przyjęcia, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok ze szczegółowym schematem stosowania poszczególnych szczepionek. W komunikacie tym zawarte są wiadomości z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania obowiązku ustalonego w ustawie. Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie jest zasadny. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest samoistnym źródłem prawa, a jest on wydawany celem wykonania obowiązku nakładanego ustawą (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych). Podstawą do wydania takich komunikatów jest art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 z późn. zm.), ponieważ przepisy dotyczące obowiązkowych szczepień ochronnych są przepisami szczególnymi w stosunku do tych wszystkich przepisów, które udzielenie świadczeń zdrowotnych uzależniają od zgody pacjenta. Takie stanowisko zajął Sąd pierwszej instancji i jest ono trafne. Podniesiony w skardze kasacyjnej art. 2 Konstytucji RP statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego. Strona skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu w ogóle nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu w tej sprawie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić zasadności tak sformułowanego zarzutu, skoro sama strona skarżąca kasacyjnie nie podała, na czym miałoby polegać naruszenie ww. artykułu Konstytucji RP. Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te chronią wolność człowieka, nakazują szanowanie wolności i praw innych osób oraz zakazują zmuszania kogokolwiek do czynienia tego, czego prawo nie nakazuje. Wolność człowieka nie zostaje naruszona w ten sposób, że ustawodawca wprowadzania obowiązkowe szczepienia ochronne. Wolność człowieka nie ma charakteru absolutnego i musi uwzględniać prawa innych osób, w tym prawo do życia w społeczeństwie wolnym od tych chorób zakaźnych, którym zapobiegają szczepienia. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, to prawo (ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) nakazuje poddanie się szczepieniom ochronnym. Tym samym skoro prawo nakazuje poddanie się takim szczepieniom, to podejmowanie w trybie egzekucyjnym działań zmierzających do wyegzekwowania tego obowiązku nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawierającym zasadę proporcjonalności, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia jest oczywisty i chodzi nie tylko o zdrowie osoby poddanej szczepieniu ochronnemu, ale także o zdrowie innych osób narażonych na zarażenie chorobami zakaźnymi. Niezasadny jest i kolejny zarzut skargi, kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji miałby dopuścić się naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 134 P.p.s.a. mimo, że postanowienie organu drugiej instancji utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nałożony obowiązek ani nie był niewykonalny w dniu wydania postanowienia, a tym bardziej nietykalność nie miała charakteru stałego. Okoliczności owej niewykonalności skarżący kasacyjnie wydaje się upatrywać w tym, że syn skarżącego (który podlega owych szczepieniom ochronnym) nie miał przeprowadzonych aktualnych badań kwalifikacyjnych, co wykluczało poddanie go szczepieniu ochronnemu. Tym samym skuteczne egzekwowanie tego obowiązku w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie było w tej sytuacji możliwe. Bezzasadność tego zarzutu wynika z art. art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, zgodnie z którym wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. O kwalifikacji do szczepienia dziecka zdecyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej regulacji nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia powoduje, że odmowa wzięcia w nich udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2654/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1028/14). Nie są zasadne i te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji mimo, że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz bezzasadne oddalenie skargi, a mianowicie art. 20 § 2 w związku z art. 2 i 3 u.p.e.a. w związku z 6 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji kompetencji organów inspekcji sanitarnej do egzekucji obowiązku szczepień ochronnych poprzez stosowanie środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy takie kompetencje nie wynikają z wymienionych przepisów. Zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. są oczywiście niezasadne. Przepisy te określają zakres kognicji sądu administracyjnego i kryterium sprawowania kontroli sądowej. Rozpoznając skargę na zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie, Sąd ten nie naruszył ani swojej kognicji, ani też nie stosował innego kryterium poza oceną zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W okolicznościach tej sprawy nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 2 i 3 u.p.e.a. i art. 6 K.p.a. Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne zapadły w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym realizacji obowiązku poddania małoletniego (syna skarżącego) szczepieniom ochronnym. Właściwość do wydania postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela wynika z tego, jaki konkretnie podmiot w danej sprawie jest wierzycielem, tj. kto jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Uzyskanie takiego stanowiska jest wymagane przez organ egzekucyjny przed rozpatrzeniem zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z ogólną regułą postępowania egzekucyjnego wyrażoną w art. 17 § 1 u.p.e.a. zajmowane przez wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W tej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że wierzycielem jest PPIS ponieważ to powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do sprawowania nadzoru nad szczepieniami ochronnymi. Taka kompetencja tego organu wynika z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jest to więc także organ, który zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z obowiązujących przepisów prawa, ponieważ z uwagi na swoje kompetencje jest powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku (sprawuje w tym zakresie nadzór). W tej sprawie przedmiotem egzekucji jest obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa, tj. zastosowania obowiązkowych szczepień ochronnych. To PPIS był uprawniony do wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego w sprawie stanowiska wierzyciela. Zgodnie z art. 17 § 1 w związku z art. 18 u.p.e.a. organem odwoławczym od tak wydawanych postanowień przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako wierzyciela jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Art. 18 u.p.e.a. odsyła w tym zakresie do reguł postępowania zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organem wyższego stopnia w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela zostały wydane przez podmioty właściwe, tj. odpowiednio przez PPIS jako wierzyciela i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako organ odwoławczy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie jest, w rozumieniu art. 20 § 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym. W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa, organem egzekucyjnym jest wojewoda. Jak wynika z akt sprawy pomiędzy Wojewodą W. a W. Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym zostało zawarte na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 209 z późn zm.) w związku z art. 20 § 1 pkt 1ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn zm.) porozumienie o powierzeniu przez Wojewodę ww. osobie pełniącej funkcję Wojewódzkiego Inspektora wykonywania na terenie województwa W. zadań Wojewody W. jako organu egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających w jego właściwości, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, których wierzycielem jest którykolwiek z państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych działających na terenie Województwa. Takie porozumienie nie ma wpływu na właściwość organu egzekucyjnego, ponieważ osoba, której powierzono zadania jako kierownikowi państwowej jednostki organizacyjnej funkcjonującej w województwie, wykonuje takie zadania nie w imieniu własnym, lecz w imieniu wojewody. Taki charakter ma powierzenie przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Takie stanowisko, jak przyjęte w tej sprawie, co do dopuszczalności zawierania ww. porozumień pomiędzy wojewodami a państwowymi wojewódzkimi inspektorami sanitarnymi było już wyrażane, i to w sposób jednomyślny w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 799/16). Wbrew stanowisko skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę i nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. nie uchylając zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy z powodów wyżej przedstawionych zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w tej sprawie w przedmiocie zasądzenia na rzecz organu drugiej instancji (W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego) kosztów postępowania, mimo zawarcia takiego wniosku w odpowiedzi na skargę. W sytuacji bowiem, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji także oddalającego skargę, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu odwoławczego wnoszącego odpowiedź na skargę kasacyjną obejmowałoby w tej sprawie zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnemu lub adwokatowi reprezentującemu ten organ. Jak jednak wynika z odpowiedzi na skargę, została ona wniesiona przez sam organ bez udziału profesjonalnego pełnomocnika i profesjonalny pełnomocnik nie reprezentował Wojewódzkiego Inspektora na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Innych zaś kosztów, które podlegały zasądzeniu, organ ten nie poniósł. Nie było więc podstaw do orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na rzecz W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.