II SA/Go 1129/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 marca 2017 r., nr XXIV.127.2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na rok 2017" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej rozdział 4 punkt 4, rozdział 7 punkt 2 i rozdział 9 punkt 2, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Gminy w dniu 31 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXIV.127.2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na rok 2017". Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 3 kwietnia 2017 r., poz. 808. Pismem z dnia [...] listopada 2017r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w części dotyczącej rozdziału 4 pkt 4, rozdziału 7 pkt 2, rozdziału 8 ust. 1 i rozdziału 9 ust. 2. Zaskarżonym przepisom uchwały zarzucił sprzeczność z prawem, tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, a nadto: naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy o z dnia 21 sierpnia 1997 r. ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie odpowiednio w rozdziale 7 ust. 2 i 9 ust. 2 podmiotów (lekarzy weterynarii) upoważnionych do wykonywania zabiegów usuwania ślepych miotów oraz lecznic bądź lekarzy weterynarii zobowiązanych do pełnienia opieki nad zwierzętami, które ucierpiały w wyniku zdarzeń drogowych i skierowanie tych kwestii wbrew przepisom ustawy do późniejszych uzgodnień cywilnoprawnych, naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie w rozdziale 4 ust. 4 uchwały konkretnego podmiotu zobowiązanego do odławiania bezdomnych psów z terenu Gminy i skierowanie tej kwestii wbrew przepisom ustawy do późniejszych uzgodnień cywilnoprawnych, naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawy w rozdziale 8 pkt 1 Programu, gdzie pomimo wskazania adresu gospodarstwa rolnego upoważnionego do opieki nad bezdomnymi i zabłąkanymi zwierzętami gospodarskimi zawarto rozwiązanie nakazujące zawarcie umowy przechowania tychże zwierząt dopiero w razie zaistnienia takiej konieczności, przekroczenie w rozdziale 6 ust. 2 pkt 2 Programu delegacji ustawowej poprzez zamieszczenie w uchwale postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi zauważył, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować, a co za tym idzie nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Wobec tego w ocenie skarżącego Rada Gminy nie była uprawniona do ujęcia w uchwale takich zagadnień, jak prowadzenie akcji edukacyjnych, zachęcających do zaopiekowania się bezdomnym psem i kotem. To założenie bowiem nie mieści się w materii regulowanej ustawą o ochronie zwierząt, a nadto brak jest przepisów uprawniających organ samorządu terytorialnego do zamieszczania w gminnym programie opieki nad zwierzętami przepisów tej treści. Wskazując kolejne uchybienie Prokurator powołał treść § 10 ust. 1 pkt 2 Programu, zgodnie z którym odławianie psów z terenu Gminy prowadzić będzie przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.), posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, realizuje podmiot prowadzący schronisko lub przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, z którym Gmina zawrze stosowną umowę. Zdaniem skarżącego błędem organu stanowiącego było zaniechanie ustalenia tego podmiotu a priori, w trakcie prac nad gminnym programem opieki nad zwierzętami, gdyż takie zaniechanie utrudnia realizację przez gminę zadań ustawowych. Nakłada bowiem konieczność poszukiwania kompetentnego podmiotu dopiero w razie powzięcia przez organ gminy wiedzy o bezpańskim zwierzęciu. Te same uwagi skarżący odniósł do rozwiązań, które Gmina przyjęła w odniesieniu do kwestii usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia opieki nad zwierzętami, które doznały obrażeń w wyniku zdarzeń drogowych. W obydwu sytuacjach organ stanowiący zaniechał zawarcia stosownych umów z konkretnymi podmiotami i wskazał w uchwale w sposób ogólny indywidualne kompetencje podmiotów uprawnionych do wykonywania powyższych czynności, zastrzegając ich konkretyzację w razie zaistnienia zdarzeń zobowiązujących do podjęcia powyższych działań. Te uwagi skarżący odniósł również do rozdziału 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano gospodarstwo rolne upoważnione do zapewnienia miejsca dla bezdomnych i zabłąkanych zwierząt gospodarskich. Zaniechano jednak zawarcia stosownej umowy z jego właścicielem obejmującej cały okres obowiązywania Programu, pozostawiając tę kwestię do uregulowania w razie zaistnienia bieżącej potrzeby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, podkreślono, że zarówno w rozdziale 7 ust. 2 jak i w rozdziale 9 ust. 2 skarżonej uchwały wskazano Zakład Gospodarki Komunalnej jako ten podmiot, który zarówno organizuje i zapewnia wstępną - bieżącą opiekę nad zwierzętami, jak i zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną poprzez świadczenie usług weterynaryjnych przez lecznicę weterynaryjną, z którą zawiera umowę na takie usługi. Opieka weterynaryjna jest tylko jednym z elementów całościowej opieki sprawowanej nad rannym zwierzęciem. Zadania ZGK są znacznie szersze niż zagwarantowanie całodobowej opieki weterynaryjnej, która jest zapewniana za pomocą wyznaczonych lecznic weterynaryjnych, a w tym i lekarzy weterynarii. Zdaniem organu skarżący formułując niniejszy zarzut pomija istotne zadania gminy, które muszą nastąpić i poprzedzać każdą interwencję weterynaryjną weterynarza. Ustawa o ochronie zwierząt nie nakłada na radę gminy obowiązku ograniczania i konkretyzowania swoich zadań tylko do wskazanego w uchwale weterynarza czy lecznicy weterynaryjnej. W przekonaniu organu wskazanie ZGK, jako podmiotu odpowiedzialnego za realizację całego zakresu zadań gminy określonych w art. 11a ust. 2 pkt. 6 i 8, nie narusza wskazanych przepisów prawa. Organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym niewskazania w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do odławiania bezdomnych psów, wyjaśniając, że: świadczenie usług polegających na odławianiu bezdomnych psów jest działalnością gospodarczą, którą w Polsce świadczy niewielka ilość podmiotów gospodarczych. Wskazywanie w uchwale "takiego" podmiotu bez przeprowadzenia uprzedniego zamówienia publicznego stanowiłoby nie tylko naruszenie zasad ochrony konkurencji i konsumentów, ale i przepisów ustawy o zamówieniach publicznych i ustawy o finansach publicznych, gdyż wskazywałoby w uchwale usługobiorcę bez przeprowadzenia wyboru oferty; częstym zjawiskiem występującym na rynku podmiotów świadczących usługi odławiania zwierząt jest zjawisko tworzenia i likwidacji nowo otwartych działalności gospodarczych, co w przypadku ewentualnego wskazania takiego podmiotu w uchwale powodować może wprowadzanie w błąd mieszkańców gminy; z uwagi na fakt, iż na terenie Gminy od kilku lat działa i funkcjonuje profesjonalne schronisko dla zwierząt, to faktycznie na terenie gminy nie występuje zjawisko bezdomności psów; zgodnie z § 3 pkt 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753) organ gminy podaje do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, co najmniej na 21 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia wyłapywania zwierząt bezdomnych podmiot wykonujący wyłapywanie (tzn. podmiot wykonujący odławianie). Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., poprzez nieuprawnioną modyfikację ustawy w rozdziale 8 ust. 1 Programu, gdzie według skarżącego zawarto rozwiązanie nakazujące zawarcie umowy przechowania tychże zwierząt dopiero w razie zaistnienia takiej konieczności, organ oświadczył, iż nie zgadza się z tym zarzutem, gdyż już fakt, iż właściciel gospodarstwa rolnego położonego w [...], gmina wyraził pisemną zgodę (użyczenie) na zapewnienie w nim miejsca dla bezdomnych lub zbłąkanych zwierząt gospodarskich umieszczanych u niego przez Gminę jest wystarczającym dowodem na spełnienie przez Radę warunku określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Jest sprawą oczywistą, że nikt z góry nie jest w stanie wskazać i określić przyszłych sytuacji, tj. ilości zwierząt gospodarskich, gatunku i wieku tych zwierząt, stanu ich zdrowia, ich zapotrzebowania na paszę w zależności od pory roku, które jako bezdomne, zbłąkane, czy odebrane będą wymagały umieszczenia we wskazanym gospodarstwie rolnym. Dlatego w uchwale zawarto zapis (informację), że umowa z właścicielem precyzująca odpowiednie potrzeby zwierząt i koszt ich utrzymania zostanie przez Gminę zawarta dopiero w chwili zajścia kryzysowej sytuacji. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia w rozdziale 6 ust. 2 pkt 2 Programu delegacji ustawowej przez zamieszczenie w uchwale postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt, organ wskazał na treść art. 11a ust. 2, zgodnie z którym "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:...". W ocenie organu użyte w redakcji tego przepisu słowo "w szczególności" wcale nie oznacza, że katalog treści programu jest ograniczony tylko do z treści 8 punktów. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. Prokurator podtrzymał skargę precyzując, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały co do czterech jej postanowień wymienionych w punkcie 2 skargi, a więc także co do rozdziału 6 ust. 2 pkt 2. Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Co do zarzutu dotyczącego niewskazania podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt pełnomocnik podkreślił, że na terenie Gminy znajduje się bardzo duże schronisko dla zwierząt, które zaspokaja potrzeby tej gminy i gmin okolicznych, a w związku z tym problem bezdomnych zwierząt na terenie Gminy nie występuje. Gdyby problem taki wystąpił Wójt przeprowadziłby postępowanie w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, a ponieważ nie było takiej potrzeby takie postępowanie nie zostało przeprowadzone. W wykonaniu zobowiązania Sądu z dnia 8 lutego 2018 r., przy piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy nadesłał umowę zawartą w dniu [...] stycznia 2017 r. pomiędzy Gminą a Przychodnią dla Zwierząt W.B., B.O. s.c. z terminem jej realizacji od dnia podpisania do dnia [...] grudnia 2018 r.; umowę Gminy z Fundacją "P" zawartą w dniu [...] marca 2009 r. oraz aneks do tej umowy z dnia [...] maja 2009 r., zgodnie z którym umowa ta zawarta jest na 10 lat; oświadczenie zgody Gospodarstwa Rolnego A.K. z dnia [...] lutego 2012 r. na umieszczanie bezdomnych zwierząt na terenie gospodarstwa; zarządzenie nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Organizacyjnego Zakładu Gospodarki Komunalnej oraz zarządzenie nr [...] Kierownika wraz z Regulaminem organizacyjnym ZGK. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017. 1369, dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na rok 2017", która została podjęta na podstawie na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856, dalej jako u.o.z.). Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ( ust. 2 ). Jak wynika z cytowanego przepisu uchwalony przez radę program powinien obejmować treść wymaganą normą art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 u.o.z., przy czym nie ulega wątpliwości, że program powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. W judykaturze odnoszącej się do spraw na tle prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. podkreślano konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (por. np. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14). Za takim skonkretyzowaniem przemawia także to, że program jest uchwalany corocznie (do dnia 31 marca - art. 11a ust. 1 u.o.z.). Mając na uwadze powyższe za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący niewypełnienia upoważnienia ustawowego w zakresie art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., poprzez niewskazanie w Rozdziale 4 ust. 4 uchwały podmiotu zobowiązanego do odławiania bezdomnych psów z terenu Gminy. Podane w odpowiedzi na skargę argumenty, iż nie uczyniono tego z uwagi na fakt, że w Gminie działa duże schronisko dla zwierząt i faktycznie na terenie gminy nie występuje zjawisko bezdomności psów, a ponadto świadczenie usług polegających na odławianiu bezdomnych psów jest działalnością gospodarczą, którą w Polsce świadczy niewielka ilość podmiotów gospodarczych, a przy tym działalność ta często podlega zmianom przez tworzenie nowych i likwidowanie poprzednich podmiotów, należy uznać za racjonalne. Jednak trzeba zauważyć, że art. 11a ust. 3 u.o.z. dopuszcza regulację przewidującą wykonywanie zadania odławiania bezdomnych psów przez podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt. Nie było zatem żadnych przeszkód aby w Programie wskazać działające na terenie Gminy schronisko jako podmiot zobowiązany do odławiania bezdomnych psów, oczywiście przy jednoczesnym zawarciu z tym schroniskiem odpowiedniego porozumienia. Zasadny był również zarzut skargi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 u.o.z., poprzez niewskazanie odpowiednio w Rozdziale 7 ust. 2 i 9 ust. 2 podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegów usypiania ślepych miotów oraz lecznic bądź lekarzy weterynarii zobowiązanych do pełnienia opieki nad zwierzętami, które ucierpiały w wyniku zdarzeń drogowych i skierowanie tych kwestii do późniejszych uzgodnień cywilnoprawnych. W Programie wskazano, że zadania te będzie realizował Zakład Gospodarki Komunalnej poprzez zawarcie stosownych umów z zakładami leczniczymi dla zwierząt lub lekarzami weterynarii. Stanowisko strony skarżącej jest w tym zakresie niekonsekwentne, albowiem przedłożyła umowę zawartą w dniu [...] stycznia 2017 r. pomiędzy Gminą a Przychodnią dla Zwierząt W.B., B.O. s.c., która miała obowiązywać w 2017 r. i która obejmowała między innymi wskazane wyżej zadania. Skoro zatem w dacie uchwalenia Programu Gmina miała zawartą powyższą umowę w Programie należało wskazać podmiot, z którym zawarto umowę jako realizujący zadania określone w art. 11 a ust. 2 pkt 6 i 8 u.o.z., nie zaś ZGK, który nie był stroną tej umowy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Zadanie gminy określone w tym przepisie wymaga jedynie wskazania w programie konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, nie ma natomiast mowy w tym przepisie o konieczności zawierania z tym gospodarstwem umowy cywilnoprawnej. Kwestia ta nie ma znaczenia dla spełniania przez Program roli informacyjnej. Skoro zatem w Rozdziale 8 pkt 1 Programu wskazano adres gospodarstwa rolnego upoważnionego do opieki nad bezdomnymi i zabłąkanymi zwierzętami gospodarskimi przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie został naruszony. Również nie podzielił Sąd zarzutu naruszenia prawa poprzez zamieszczenie w uchwale postanowienia dotyczącego prowadzenia akcji edukacyjnych zachęcających do zaopiekowania się bezdomnym psem lub kotem. Należy wskazać, że zaskarżona uchwała dotyczy programu na rok 2017 i została podjęta po nowelizacji z dniem 6 stycznia 2017 r. art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez dodanie w nim zwrotu "w szczególności". Nowelizacja ta stworzyła zatem dla organu gminy możliwość zawarcia w programie także innych zadań niż wymienione wprost w ustawie, poprzez które realizować będzie cele ustawowe w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt, zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom. Edukacja mieszkańców jest jednym ze sposobów zapobiegania zjawisku bezdomności zwierząt, stąd tego rodzaju zapisy programu zdecydowanie zasługują na aprobatę. Uwzględniając powyższe, a także fakt, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminy zadaniem własnym gminy jest edukacja publiczna, a zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt również zapobieganie bezdomności zwierząt jest zadaniem własnym gminy, nie można twierdzić, że podejmowane przez Gminę działania edukacyjne łamią prawo. Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną, należało w zakresie powyższych dwóch zarzutów na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić – punkt II sentencji.