II OSK 718/18

Dnia 10 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 684/17 w sprawie ze skargi T. A. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 25 września 2014 r. nr ... w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie ulic: W., W. i W. w W. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. A. na rzecz Gminy W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 grudnia 2017 roku sygn. II SA/Łd 684/17 oddalił skargę T. A. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia (...) września 2014 r. nr (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie ulic: (...), (...) i (...) w W. (dalej plan miejscowy). Sąd I instancji stwierdził, że procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie planu miejscowego została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej upzp) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1587). Ponadto zdaniem Sądu organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego, zgodnie z zasadą proporcjonalności wyważył bowiem interes jednostki z interesem mieszkańców gminy i wystarczająco uzasadnił ingerencję w sferę prawa własności skarżącej w odniesieniu do celu, jakiemu ma służyć ogólnodostępny parking położony w sąsiedztwie szpitala. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 1 ust. 2 upzp i art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię dokonaną przez Sąd I Instancji i uznanie, że przeznaczenie części działki nr (...) skarżącej na parking pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności w ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do usankcjonowania przez Sąd nadużycia władztwa planistycznego ww. uchwałą; 2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 1 ust. 2 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie za zgodne z prawem dokonanie ograniczenia prawa własności skarżącej w drodze ustalenia na jej części obszaru przeznaczonego pod parking powierzchniowy, gdy parking ten lokalizacyjnie ani funkcjonalnie nie służy przyszłym mieszkańcom zabudowań mieszkaniowych, którzy w obrębie własnych nieruchomości będą mieli wydzielone strefy parkingowe, przy faktycznym braku uzasadnienia faktycznego jak i prawnego w planie dokonanie ograniczenia własności skarżącej; II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa poprzez zaniechanie przez Sąd dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod kątem proporcjonalności ingerencji w sferę prawa własności skarżącej w odniesieniu do działki objętej zaskarżoną uchwałą; 2) art. 134 § 1 Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchybieniu przez Sąd I instancji obowiązkowi zbadania z urzędu wszelkich naruszeń prawa w granicach sprawy, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności braku oceny czy Rada Miejska w W. rozważyła, czy istnieje możliwość przyjęcia innych rozwiązań planistycznych dla osiągnięcia zamierzonego w planie celu budowy parkingu powierzchniowego bez konieczności zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącej oraz bez obciążania nieruchomości skarżącej przeznaczeniem jej nieruchomości pod realizację drogi wewnętrznej. 3) art. 141 ust 4 Ppsa mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności faktycznych realizowania parkingu powierzchniowego, poprzez uznanie przez Sąd, że parking ten służy przede wszystkim obiektowi użyteczności publicznej, jakim jest szpital, a czego postanowienia miejscowego planu nie przewidują, a zarazem stwierdzenie Sądu, że parking stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie dotychczasowej działki nr (...), co w konsekwencji nie wyjaśnia uzasadnienia budowy parkingu oraz czemu ma on służyć; powyższe naruszenie odnosi się także do ustalenia przez Sąd minimum ośmiu miejsc postojowych dla uzasadnienia realizacji parkingu bez określenia zasad i sposobu jego realizacji, uzasadnienia ilości mających powstać miejsc parkingowych bez wskazania dla jakiego ostatecznie celu mają one powstać co nie wynika z uzasadnienia orzeczenia. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 Ppsa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Okoliczność, że ustalenia te są niezgodne z oczekiwaniami skarżącej nie oznacza, że został naruszony art. 41 § 4 Ppsa. Ponadto w ramach tego zarzutu nie można kwestionować dokonania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i jak przyjęcia określonej wykładni przepisu prawa materialnego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego tak w zakresie błędnej wykładni jak i nieprawidłowego ich zastosowania są również niezasadne. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Jednym z kluczowych elementów tego władztwa jest uprawnienie do przeznaczania nieruchomości na cele publiczne, w szczególności zaś drogi publiczne. Plan miejscowy powinien być bowiem tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp). W procesie planowania uwzględnia się tak ochronę prawa własności jak i potrzeby interesu publicznego. Gmina, wykonując władztwo planistyczne i przeznaczając prywatną nieruchomość na cel publiczny musi dokonać wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącej na urządzenie drogi publicznej, nie narusza władztwa planistycznego. Uznanie, że Sąd I instancji, że droga ta stanowi część systemu komunikacji, a parking ów stanowi element infrastruktury owego pasa drogowego nie może być uznane za stanowiącą błędną wykładnię art. 1 ust. 2 upzp i art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 upzp. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, czym innym jest konieczność zapewnienia miejsc postojowych i garaży w ramach zagospodarowania terenów mieszkaniowych, a czym innym konieczność urządzenia przez gminę ogólnodostępnych stanowisk postojowych i parkingów w ramach realizacji drogi publicznej. Konieczność zapewnienia miejsc postojowych w centrum miasta, w tym w pobliżu szpitala dostatecznie uzasadnia przeznaczenie części nieruchomości skarżącej na cel publiczny. Należy przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, że nieobjęcie zaskarżoną uchwałą obiektu szpitala nie stanowi o przekroczeniu uprawnień planistycznych gminy i naruszeniu zasady proporcjonalności. W świetle powyższego niezasadne jest więc zarzucanie w skardze kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 1 ust. 2 upzp. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że parking zlokalizowany w granicach pasa drogowego nie służy zapewnieniu obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. lecz stanowi element ogólnodostępnej infrastruktury transportowej w centrum miasta, którego koniecznym elementem są parking. Wskazać ponadto należy, że art. 140 Kc. określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności, nie zakazuje przeznaczania nieruchomości prywatnych na cele publiczne. W przypadku przeznaczenia nieruchomości prywatnej po drogę publiczną, nie ma mowy o ograniczeniu wykonywania prawa własności, ale o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji (wywłaszczenie planistyczne). Konieczne jest zatem uzyskanie przez podmiot publicznoprawny własności tej nieruchomości, w drodze umowy cywilnoprawnej albo wywłaszczenia, w celu realizacji takiej inwestycji. Rozpatrywanie zatem powyższej ingerencji planistycznej, jako konstytucyjnego ograniczenia wykonywania prawa własności jest bezprzedmiotowe. Skoro niezasadne są powyższe zarzuty, a przeznaczenie nieruchomości skarżącej na cel publiczny nie narusza prawa materialnego, to tym samym nie mogły odnieść skutku zarzut naruszenia art 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa poprzez zaniechanie przez Sąd dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod kątem proporcjonalności ingerencji w sferę prawa własności skarżącej w odniesieniu do działki objętej zaskarżoną uchwałą jak również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa poprzez brak oceny w zaskarżonym wyroku czy rada miejska rozważyła możliwość przyjęcia innych rozwiązań planistycznych nie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania o kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.