II SA/Rz 1379/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej określanego jako: "SKO") z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leków oraz zakupu węgla, którą wydano w następujących okolicznościach; Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2017 r. J.C. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia oraz zakup węgla. Do wniosku dołączył faktury za zakupione leki na łączną kwotę 83,14 zł oraz za zakup węgla na kwotę 1344,00 zł. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z up. Burmistrza [...] odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej w w/w formie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że głównym źródłem utrzymania rodziny w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku było świadczenie emerytalne J.C. w wysokości 1076,71 zł, świadczenie emerytalne jego córki M.C., z którą zamieszkuje i wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe, w wysokości 1435,06 zł oraz dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego w łącznej wysokości 543,80 zł. Organ ustalił, że miesięczny rzeczywisty dochód rodziny wynosi 3055,57 zł i tym samym przekracza kwotę kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.), które dla dwuosobowej rodziny wynosiło 1028,00 zł. Organ uznał, że choć koszty leczenia stanowią stały comiesięczny wydatek, ich wysokość w kwocie 83,14 zł nie jest aż tak dotkliwa w sytuacji finansowej strony. Wyjaśnił ponadto, że wydatek na zakup węgla jest kosztem jednorazowym, który został przez stronę już poniesiony, co oznacza, że J.C. posiadał środki finansowe na ten cel. Analizując osiągane dochody rodziny organ przyjął, że ten jednorazowy zakup nie spowodował zmiany dotychczasowego poziomu życia i pogorszenia sytuacji materialnej. W odwołaniu o powyższej decyzji J.C. podniósł, że kupno opału na zimę jest koniecznością oraz potrzebą bytową człowieka i stanowi jednocześnie duży wydatek. Zaznaczył, że poniósł również koszty zakupu drewna w kwocie 600 złotych. Zarzucił, że organ niezasadnie wliczył do dochodu rodziny dochód z gospodarstwa rolnego, bowiem nie przynosi ono żadnych dochodów. W odmiennej sytuacji dochód ten powinien być udokumentowany fakturami za sprzedane płody rolne. Skarżący musi zaś obowiązkowo opłacać podatek za grunt rolny. J.C. wyjaśnił, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia od pewnego czasu składa wnioski o zasiłek jednak "kierownik zasiłek zaniża lub jak ostatnio odmawia". Wskazał, że jest przewlekle chory, co wynika z doznanej w dzieciństwie biedy. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wyjaśnił, że pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy rozumieć zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wynikające z wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, które zdaniem organu obejmuje zarówno ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję odnośnie jej wysokości. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że dochód jakim dysponuje rodzina po uregulowaniu wszystkich stałych opłat oraz kosztów leczenia, umożliwia zabezpieczenie wnioskowanej potrzeby we własnym zakresie. Zdaniem organu okoliczności podawane przez skarżącego nie noszą znamion nagłych i jednorazowych. Pomoc na zakup leków musiałaby mieć charakter stały, co jest sprzeczne z celem pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu wliczenia do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego, organ wyjaśnił, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej nakazuje przyjęcie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 288 zł. Przeliczenia dokonuje się wówczas gdy stronie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poddał w wątpliwość zgodność z prawem terminu wydanej decyzji. Jego zdaniem decyzja ta powinna być wydana w miesiącu sierpniu. Podniósł, że emerytura jaką otrzymuje, nie zaspokaja jego podstawowych potrzeb. Wyjaśnił, że jest osobą w podeszłym wieku – 82 lata, ponosi koszty leczenia, choruje na serce, krążenie, ma problemy ze słuchem, widzeniem oraz poruszaniem się. Ponownie zakwestionował ustalenia organów odnośnie dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego. Podkreślił, że wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego nie pozwala na przyjęcie go do Domu Spokojnej Starości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowią przepisy wcześniej przywołanej ustawy o pomocy społecznej (dalej określanej w skrócie "u.p.s."). Skarżący wnioskował o przyznanie mu pomocy finansowej na pokrycie kosztów leczenia i zakup węgla na opał. Do wniosku dołączył faktury za zakupione już leki na kwotę 83,14 zł i za zakupiony węgiel na kwotę 1344 zł. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodów skarżącego i jego córki pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Wysokość uzyskiwanych świadczeń emerytalnych wynika ze znajdujących się w aktach dowodów, zaś dochód z gospodarstwa rolnego córki został obliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s., który stanowi, iż przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości – aktualnie zgodnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058) – 288 zł. Według art. 8 ust. 10 u.p.s. dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej i z ha przeliczeniowych oraz z innych źródeł sumuje się. Wielkość nieruchomości rolnych (w tym tzw. ha przeliczeniowych), których właścicielką lub współwłaścicielką jest córka skarżącego, wynika ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji w sprawie wymiaru zobowiązania pieniężnego – podatku rolnego za 2017 rok. Mając powyższe informacje organy prawidłowo ustaliły, że podstawą do obliczenia wysokości dochodu z tzw. hektarów przeliczeniowych jest suma 1,5630 ha przeliczeniowych związanych z nieruchomością rolną o powierzchni 3,1559 ha oraz ¾ (udział we współwłasności) z 0,4336 ha przeliczeniowych związanych z udziałem we współwłasności nieruchomości rolnej o powierzchni 0,4758 ha, tj. 0,3252 ha przeliczeniowych. To obliczenie dało wynik 1,8882 ha przeliczeniowych, który przemnożono przez kwotę 288 zł, a w konsekwencji dochód z tego tytułu, który ustawodawca w takim przypadku nakazał doliczyć do pozostałych dochodów uzyskiwanych przez skarżącego i jego córkę, wyniósł 543,80 zł. Dla ustawodawcy nie miało żadnego znaczenia czy z nieruchomości rolnych faktycznie jest uzyskiwany jakikolwiek dochód, czy w ogóle są one uprawiane czy też leżą odłogiem. W przypadku posiadania nieruchomości rolnych nakazał przyjąć przy obliczaniu wysokości dochodu, że z tego tytułu uzyskiwany jest dochód na konkretnym poziomie uzależnionym jedynie od ilości wspomnianych hektarów przeliczeniowych. Organy były więc zobligowane do doliczenia kwoty 543,80 zł do dochodów osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe i było to jedynie zastosowanie obowiązujących w tej materii rozwiązań prawnych. Zarzuty w tym zakresie są więc bezpodstawne. Skoro prawidłowo ustalona została wysokość dochodu, a w konsekwencji także wysokość dochodu przypadającego na 1 osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym i kwota ta (1527,79zł na osobę) jest wyższa od kryterium dochodowego, które wynosi 514 zł na osobę, to nie budzi wątpliwości, że jedyną podstawą prawną, w oparciu o którą organy powinny rozstrzygnąć sprawę był przepis art. 41 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jak zasadnie podkreślało SKO, sformułowanie tego przepisu (użycie słowa "może") nie pozostawia wątpliwości, że decyzja w takiej sprawie jest tzw. decyzją uznaniową. Decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sądową kontrolą nie jest objęte rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonanego przez organ wyboru. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji uznaniowej. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Uznaniowy charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę co do ustalenia treści rozstrzygnięcia, związaną z realizowaniem określonej, w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem – czy prowadząc postępowanie organ rozpoznający sprawę nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, i czy po wszechstronnym i wnikliwym jego rozważeniu dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok NSA z 21.06.2011 r., I OSK 1794/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie uchybiły wskazanym powyżej przepisom i dyrektywom, w szczególności w wystarczającym stopniu zebrały i prawidłowo oceniły materiał dowodowy. Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć na uwadze w szczególności podstawowe cele, jakie spełniać ma instytucja pomocy społecznej. Z przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zwrócić należy również uwagę na treść art. 3 ust. 1 u.p.s., w którym wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 7 ustawy, poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody. Trzeba przy tym pamiętać, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z prawidłowych ustaleń wynika, że łączny dochód skarżącego i jego córki ustalony na podstawie art. 8 u.p.s. wynosi 3 055,57 zł, co po przeliczeniu na osobę daje kwotę 1 527,79 zł. Z oświadczenia o dochodach i wydatkach rodziny wynika, że opłaty i wydatki wynoszą 1010 zł (60 zł gaz, 100 zł energia elektryczna, 150 zł leki i 700 zł inne stałe wydatki). Nie ulega wątpliwości , iż skarżący wraz z córką żyją na bardzo skromnym poziomie, ale z prostych obliczeń wynika, że wystarcza im na zaspokojenie niezbędnych potrzeb i nawet gdyby nie uwzględnić kwoty uzyskanej z ha przeliczeniowych (co byłoby sprzeczne z cytowanym wcześniej przepisem), to i tak są w stanie odłożyć kwoty, które w skali całego roku pozwalają na pokrycie kosztów zakupu dodatkowych leków czy opału na zimę. Zresztą, jak słusznie zauważa organ, koszty te zostały już poniesione. W przedmiotowej sprawie trudno nie dostrzec również, iż skarżący objęty jest regularną pomocą, na co zwrócił uwagę organ. Analiza przepisu art. 41 u.p.s. wskazuje, że w odniesieniu do osób o dochodach przekraczających kryterium dochodowe możliwości przyznania zasiłku zostały ograniczone do "szczególnie uzasadnionych przypadków". W orzecznictwie podkreśla się, że powyższe sformułowanie oznacza, że konkretna sytuacja musi być wyjątkowa, nagła, szczególnie ciężka, rzadka, odbiegająca od typowych potrzeb osób kwalifikujących się ze względu na kryterium dochodowe do wsparcia itp. W świetle zebranego materiału dowodowego trudno skutecznie polemizować ze stanowiskiem organów, że skarżący przy dochodach niemal trzykrotnie wyższych niż kryterium dochodowe, obiektywnie rzecz biorąc pozwalających na przygotowanie się na przewidywalne wydatki związane z zakupem opału, ze stałą koniecznością zakupu leków, był w stanie z własnych zasobów zaspokoić powyższe potrzeby. W sytuacji, gdy w społeczeństwie są osoby, których dochody nie pozwalają na zaspokojenie nawet najbardziej elementarnych potrzeb, a pula środków na pomoc społeczną jest ograniczona, organy są uprawnione do decydowania komu ta pomoc w określonej sytuacji jest najbardziej potrzebna. Zgodzić się należy z organami, że sytuacja skarżącego nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 41 u.p.s., tym bardziej, że proste wyliczenie wskazuje, że skarżący wraz z córką (jeśli chodzi o opał) byli w stanie we własnym zakresie zgromadzić i zabezpieczyć środki na zakup opału, w tym także drewna, a kwoty, które pozostają po pokryciu stałych kosztów utrzymania pozwalały także na zakup leków za kwotę 83,14 zł. W tych okolicznościach decyzje organów maja oparcie w przepisach prawa i nie można ich uznać za dowolne. Mimo, że sytuacja finansowa skarżącego niewątpliwie nie jest łatwa, to nie jest ona też wyjątkowa. Podkreślić trzeba, że nawet, gdyby spełnione zostały przesłanki z art. 41 P.p.s.a. to i tak to organ był uprawniony do decyzji czy i kto powinien otrzymać taką pomoc. Kwestia czy w sprawie został przekroczony termin na jej załatwienie pozostaje poza granicami kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Opieszałość organu można bowiem zwalczać w drodze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu byłą natomiast zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.