IV SA/Wa 2245/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego S. S. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również jako: "Szef UdSC", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania S.S. (dalej również jako: "skarżącego"), obywatela [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] listopada 2014 r. S.S. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, uzasadniając go wykonywaniem w Polsce pracy na rzecz Kancelarii Radcy Prawnego P. S. na stanowisku specjalisty ds. [...], na podstawie umowy o pracę, w wymiarze czasu pracy całego etatu, z wynagrodzeniem w wysokości 3 000,00 zł brutto miesięcznie, w okresie od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] listopada 2016 r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 z późn. zm.) odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że składając przedmiotowy wniosek, cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego mu przez Wojewodę [...] na okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] listopada 2014 r. w celu wykonywania pracy. Zgodnie z dołączonym do akt sprawy oświadczeniem skarżącego, cudzoziemiec nie wykonywał pracy na terytorium Polski w 2014 r. oraz nie pracuje na podstawie posiadanego zezwolenia na pracę typu A [...] ważnego od dnia [...] grudnia 2015r. W ocenie Wojewody [...] zatem, cudzoziemiec nie posiada stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 186 oraz art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, a także art. 7, 8, 10, 77 § 1 Kpa. W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania podniesiono, że organ I instancji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a tym samym skarżący nie miał możliwości wnieść do Wojewody [...] wniosków dowodowych w sprawie. Ponadto, cudzoziemiec posiada środki finansowe w wysokości 1 000 000 zł oraz wykonuje pracę na podstawie zezwolenia na pracę typu A [...], zgłoszony jest do ZUS i otrzymuje wynagrodzenie z tytułu wykonywania pracy. W związku z powyższym posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu na terytorium Polski. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę powołał się m. in. na treść art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że poza przypadkami, o których mowa w art. 99 ust. 1. odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdy cudzoziemiec prowadzi działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Szef UdSC wskazał, że – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w dniu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. [...] listopada 2014 r.) skarżący był udziałowcem [...] sp. z o. o., posiadając w niej 3 500 udziałów o łącznej wartości 175 000,00 zł (dane z Monitora [...] z dnia [...].10.2014 r., Nr [...], str.[...], poz. [...] oraz z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego nr [...] z dnia [...]11.2014r.). Zdaniem organu w tej sytuacji zachodziła przesłanka z art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. W ocenie Szefa UdSC regulacje z art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm.) uzasadniają przyjęcie, że samo posiadanie udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością stanowi jedną z form prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy stwierdził, że z danych z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego dotyczących wpisu do KRS nr [...] z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...] (według stanu na dzień [...] lipca 2016 r.) wynika, że działalność [...] sp. z o.o. została zawieszona w dniu [...] czerwca 2015 r., zaś przedmiotowy wniosek został złożony przez skarżącego do Wojewody [...] w dniu [...] listopada 2014 r. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia na pobyt czasowy, zachodziła wobec niego przesłanka, o której mowa w art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji Wojewoda [...] powinien odmówić wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Z uwagi jednak na fakt, że wobec skarżącego prowadzone było postępowanie zakończone wydaniem przez organ I instancji w dniu [...] listopada 2015 r. decyzji, od której skarżący odwołał się, zasadne jest – w ocenie organu odwoławczego -uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, bowiem wniosek skarżącego nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę na powyższą decyzję wniósł S.S. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 114 ust. 1 w związku z art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez uznanie, że sprawa nie może być rozstrzygnięta, gdyż wniosek skarżącego nie mógł skutecznie wszcząć postępowania, - art. 105 § 1 Kpa poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, - art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 13 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że posiadanie udziałów w spółce jest równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej, - art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 23 lutego 2005 r. III CZP 88/04, zgodnie z którą posiadanie udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej. Skarżący zarzucił organowi, że nie wziął pod uwagę najistotniejszej zasady postępowania administracyjnego, nakazującej uwzględnienie stanu faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W warunkach przedmiotowej sprawy skarżący w dniu wydania decyzji nie był posiadaczem udziałów i tym samym niezasadne było rozważanie czy w ogóle posiadanie w przeszłości przez niego udziałów było równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r., w dniu [...] listopada 2015 r. wydał decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stwierdzając, że cudzoziemiec nie posiada stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Natomiast organ drugiej instancji uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ odwoławczy, że skoro w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący był udziałowcem spółki z o. o. - co według organu jest jedną z form prowadzenia działalności gospodarczej - to zgodnie z art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach organ pierwszej instancji powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Organ odwoławczy ustalił również, że działalność [...] sp. z o. o. została zawieszona w dniu [...] czerwca 2015 r., co jednak, zdaniem organu, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, z uwagi na to, że w dniu złożenia wniosku w przypadku skarżącego zachodziła przesłanka z art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach i przedmiotowy wniosek nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że należy podjąć decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa. W ocenie Sądu powyższa decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 116 pkt 3 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. jak również 6, 7, 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu choć zawarty w przepisach ustawy materialnej przywołany jako podstawa umorzenia postępowania przepis art. 116 pkt 3 ustawy ma charakter procesowy. Co do zasady przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zostały uregulowane w art. 61a § 1 k.p.a. W przepisach o charakterze materialnym możliwe jest wprowadzenie innych przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Takimi normami jest przykładowo art. 99 i art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Przepisy te wyróżniają szczegółowe podstawy uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania i jedną z nich jest prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot ubiegający się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Oznacza to, że organ I instancji stwierdzając istnienie przyczyn do odmowy wszczęcia postępowania nie wszczyna go, lecz wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. W przypadku natomiast nieuzasadnionego wszczęcia postępowania, następnie umarza to postępowanie. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, wszczął je zatem, przeprowadził postępowanie wyjaśniające i następnie wydał orzeczenie merytoryczne, które zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą. Tymczasem organ odwoławczy twierdzi, że brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania merytorycznego ze względu na to, że w dacie wniesienia wniosku przez skarżącego prowadził on działalność gospodarczą. Bezsporne w sprawie jest, że w dacie złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy ([...] listopada 2014r.) skarżący prowadził działalność gospodarczą. Był bowiem udziałowcem w spółce prawa handlowego według przepisów prawa krajowego ([...] sp. z o. o), jak również spółka ta prowadziła działalność gospodarczą. Faktem jest także to, że organ I instancji nie skorzystał z możliwości rozstrzygnięcia sprawy na samym wstępie, bez wszczynania postępowania i w konsekwencji nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Sądu był do tego uprawniony gdyż trafnie przyjęto, że prowadzenie działalności gospodarczej jako pojęcie niezdefiniowane w ustawie o cudzoziemcach winno zostać wyłożone w oparciu o zapisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r. poz. 584 ze zm.). Należy jeszcze podkreślić, że po złożeniu wniosku, ale przed wydaniem decyzji przez organ I instancji sytuacja faktyczna uległa zmianie w sposób mający wpływ na ocenę sytuacji prawnej skarżącego. Skarżący bowiem w dniu [...] sierpnia 2015r. zbył udziały w spółce [...]sp. z o. o. na rzecz swojego pełnomocnika P. S., jak również działalność tej spółki została zawieszona w dniu [...] czerwca 2015r. Istota zatem sprawy sprowadza się do tego na jaki konkretnie moment organ administracji ustala stan faktyczny i prawny, a dalej czy organ po wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji merytorycznej był uprawniony do "cofnięcia" stanu faktycznego do dnia złożenia wniosku. W tym miejscu należy podkreślić, że rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Generalną zasadą jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dacie jej wydania. Pogląd taki jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie i doktrynie. Na przykład w wyroku z dnia 4 października 2000 r. sygn. akt VSA 283/00 ("LEX" nr 50110) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji". Podobny pogląd wyrażany jest w doktrynie prawa administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 617; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 601-602). Wniosek, że organ powinien wydać decyzję administracyjną, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w chwili jej wydania, wywieść można przede wszystkim z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wskazana zasada obowiązuje również w postępowaniu przed organem II instancji. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że w dniu wydania orzeczenia w pierwszej instancji ([...]listopada 2015 r.) organowi znana była okoliczność, że w dniu [...] czerwca 2016 r. działalność [...] sp. z o. o. została zawieszona. Znane było także to, że skarżący zbył swoje udziały w tej spółce. W ocenie Sądu, rację ma zatem skarżący podnosząc, że w dacie wydania decyzji nie był już posiadaczem udziałów i tym samym niezasadne było rozważanie przez organ odwoławczy czy w ogóle posiadanie w przeszłości przez niego udziałów w spółce z o. o. było równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zwłaszcza, że organ I instancji w dacie wydawania swego rozstrzygnięcia uwzględnił nowy stan faktyczny i uznał, że nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Natomiast organ odwoławczy w sposób nieuprawniony orzekał na podstawie stanu faktycznego z daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie uwzględniając stanu faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, powinien uwzględnić wszelkie zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziło do stosowania przez organ normy prawa materialnego (art. 116 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach), do stanu faktycznego, który już nie istnieje, a tym samym do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Winien natomiast rozpatrzeć merytorycznie odwołanie od decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i rozpatrzy sprawę co do istoty. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.