IV SA/Wa 2523/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Minister Cyfryzacji, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 47 ust. 3 w związku z art. 50 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1 pkt 5 i art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r., poz. 722 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o ewidencji ludności") odmówił udostępnienia żądanych danych z rejestru PESEL. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z dnia 23 lutego 2017 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Centrum Medyczne "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie z rejestru PESEL danych osobowo-adresowych kobiet z terenu miasta [...] oraz powiatu [...] urodzonych w latach 1948-1967 celem wysłania imiennych zaproszeń na badania diagnostyczne wykonywane w ramach programów profilaktyki realizowanych przez wnioskodawcę na podstawie umów zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia. Powyższy wniosek zgodnie z właściwością został przekazany w dniu 10 marca 2017 r. do Ministerstwa Cyfryzacji. W toku postępowania organ zwrócił się do wnioskodawcy pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. o przedstawienie stosownych dowodów i wyjaśnień dotyczących realizowanych programów zdrowotnych. W odpowiedzi z dnia 24 kwietnia 2017 r. wnioskodawca wskazał, że realizuje program badawczy w ramach programu wieloletniego na lata 2016-2024 pod nazwą "Program Narodowy Zwalczania Chorób Nowotworowych", który został utworzony uchwałą Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. Nr 208 w sprawie ustanowienia programu wieloletniego na lata 2016-2024 pod nazwą "Narodowy Program Zwalczania Chorób Nowotworowych", która została wydana na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Wyjaśnił także, iż pozyskane dane posłużą do wysyłania imiennych zaproszeń do wzięcia udziału w badaniach profilaktycznych. Wnioskodawca pismem z dnia 7 lipca 2017 r., podtrzymując żądanie z dnia 23 lutego 2017 r., zwrócił się o wydanie decyzji. Minister Cyfryzacji decyzją z [...] lipca 2017 r. odmówił udostępnienia żądanych danych z rejestru PESEL. Zdaniem organu wnioskodawca nie spełnienia przesłanek wynikających z art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności, który jednoznacznie wskazuje, iż dane z rejestru PESEL w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań własnych udostępnia się m.in. państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom - w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach. Organ wyjaśnił, że prawna dopuszczalność zakwalifikowania konkretnego wnioskodawcy, jako podmiotu uprawnionego do nieodpłatnego uzyskania informacji z rejestru PESEL, jest uzależniona od kumulatywnego spełnienia trzech warunków tj. wykazania, że dane z rejestru są niezbędne do realizacji: zadań ustawowych, zadań własnych oraz zadań o charakterze publicznym. Nadto podkreślił, iż analiza drugiej części dyspozycji ujętej w treści art. 46 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy wyraźnie wskazuje, iż dane mogą być udostępnione wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach. Wskazał przy tym, iż z uwagi na fakt, że chodzi o udostępnienie danych osobowych, stanowiących co do zasady materię wrażliwą, mogącą ingerować w sferę prywatności jednostki, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przepisy charakteryzujące się przymiotami powszechnie obowiązującego prawa. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Minister stwierdził, że wnioskodawca legitymację prawną do uzyskania danych osobowo-adresowych wywodzi z treści umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia. W ocenie organu wnioskodawca jest podmiotem - realizatorem wyłonionym w drodze konkursu ofert, o którym mowa w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jednocześnie akty prawne przywołane przez wnioskodawcę nie stanowią, że jest on podmiotem odpowiedzialnym za realizację Narodowego Programu Zwalczania Chorób Nowotworowych. Zdaniem Ministra powyższej okoliczności nie można również wywieść z treści zarządzenia Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia zdrowotne kontraktowane odrębnie. Dokument ten, reguluje takie elementy jak przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie. Minister wyjaśnił również, iż umowy podpisane z Narodowym Funduszem Zdrowia czy też Ministrem Zdrowia w zakresie realizacji programów zdrowotnych regulują wyłącznie warunki i tryb udzielania pewnego rodzaju świadczeń wykonywanych w zakresie danego programu. Działania podejmowane w oparciu o postanowienia tego typu umów mają zatem charakter wtórny w stosunku do samego programu zdrowotnego, stanowiąc wyłącznie jeden z jego elementów. Organ zaznaczył, iż przepisy regulujące problematykę udostępniania danych z rejestru PESEL, nie pozwalają na to, aby umowy podpisywane pomiędzy placówkami medycznymi a Ministrem Zdrowia czy też NFZ, których postanowienia i zasadnicza treść ustanowiona jest autonomiczną wolą układających się stron, stanowiły zasadniczą podstawę prawną do uzyskania danych osobowych z rejestru PESEL. Organ stwierdził bowiem, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności uprawnienie do uzyskania danych z centralnego rejestru PESEL powinno mieć swoje odzwierciedlenie w powszechnie obowiązującym prawie i musi być przy tym traktowane jako realizacja ustawowego zadania własnego, mającego przy tym charakter publiczny. Organ odwołując się również do kwestii umów regulowanych przepisami kodeksu cywilnego stwierdził, że wnioskodawca podpisując umowy winien mieć świadomość sposobu jej wykonania, w tym przy pomocy jakich narzędzi będzie mógł zrealizować swoje zobowiązanie. Organ wskazał przy tym, że przedmiotem zawartych przez wnioskodawcę umów jest wykonanie konkretnych badań lekarskich nie zaś pozyskanie, celem ich wykonania danych osobowo-adresowych z rejestru PESEL. Nadto uznał, że ani przedłożone umowy, ani przywołane akty prawne nie zawierają wskazania, co do źródła danych osobowych, z którego zobowiązany z kontraktu mógłby skorzystać celem jego realizacji (wysyłka zaproszeń). W ocenie organu, przywołane przez wnioskodawcę we wniosku o udostępnienie danych akty nie świadczą, iż jest on podmiotem uprawnionym do nieodpłatnego uzyskania danych z rejestru PESEL w oparciu o postanowienia art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności. Wykonywanie pewnych umownie określonych działań z zakresu programu zdrowotnego nie stanowi bowiem o prawnej dopuszczalności nieodpłatnego uzyskania danych z rejestru PESEL przez wykonawcę realizującego część badań profilaktycznych, niebędącego przy tym odpowiedzialnym za cały program. Minister stanął również na stanowisku, że brak jest możliwości udostępnienia placówkom medycznym realizującym programy zdrowotne, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, danych z rejestru PESEL na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności. W myśl ww. przepisu dane z rejestru PESEL mogą być udostępniane jednostkom organizacyjnym, w celach badawczych, statystycznych lub badania opinii publicznej, natomiast programem zdrowotnym jest zgodnie z art. 5 pkt 30 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zespół zaplanowanych i zamierzonych działań z zakresu opieki zdrowotnej ocenianych jako skuteczne, bezpieczne i uzasadnione, umożliwiających osiągnięcie w określonym terminie założonych celów, polegających na wykrywaniu i zrealizowaniu określonych potrzeb zdrowotnych oraz poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców, opracowany, wdrażany, realizowany i finansowany przez NFZ. Powyższa definicja wskazuje, iż programy zdrowotne nie zawierają elementów badawczych (naukowych), bowiem ich celem jest wykrywanie i realizacja określonych potrzeb zdrowotnych i poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców, a zatem działania nastawione na profilaktykę, wykrywanie chorób i schorzeń oraz ich leczenie w stosunku do konkretnych pacjentów. W oparciu o powyższe organ stwierdził, iż wnioskodawca będący podmiotem leczniczym, który realizuje część świadczeń wchodzących w zakres programów zdrowotnych, nie spełnia ustawowych przesłanek uzyskania danych z rejestru PESEL określonych zarówno w art. 46 ust. 1 pkt 5 (tj. w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań wnioskodawcy), jak i art. 46 ust. 2 pkt 2 (tj. w celach badawczych, statystycznych, badania opinii publicznej) ustawy o ewidencji ludności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnioskodawca zarzucił naruszenie: ˗ art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności wskazując, iż dane z rejestru PESEL są niezbędne skarżącemu do realizacji zadań publicznych określonych w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej; ˗ art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędną wykładnię w sytuacji gdy skarżący stanowi jednostkę organizacyjną, która pozyskane dane zamierza wykorzystać w celach badawczych, a po wykorzystaniu dane te zostaną poddane takiej modyfikacji, która nie pozwoli ustalić tożsamości osób, których dotyczą; ˗ art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez umożliwienie jednemu podmiotowi realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia z jednoczesnym uniemożliwieniem realizacji tych samych zadań takiemu samemu podmiotowi. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i udostępnienie żądanych danych ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego jest on realizatorem programu zdrowotnego i tym samym wykonuje zadania publiczne NFZ, które zostały określone przepisami rangi ustawowej tj. art. 48 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 48b ust. 1 i 5 ww. ustawy Fundusz dokonuje wyboru realizatora programu zdrowotnego, z którym zawiera umowę i realizuje program w jego imieniu. Wobec powyższego skarżący stwierdził, że skoro realizuje zadanie publiczne określone w odrębnych przepisach poprzez realizację świadczeń w ramach programu zwalczania chorób nowotworowych na podstawie umowy z NFZ powinien uzyskać dostęp do danych. Skarżący na poparcie swojego stanowiska wskazał, że inny podmiot leczniczy realizujący ten sam program tj. Narodowy Program Zwalczania Chorób Nowotworowych na lata 2016-2014 uzyskał dane osobowe pacjentek od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który poprzednio był administratorem danych PESEL. W ocenie skarżącego spełnione zostały również przesłanki z art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności, bowiem programy zdrowotne służą również celom badawczym. Skarżący wskazał, że w uchwale nr 208 Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego na lata 2016-2024 pod nazwą "Narodowy Program Zwalczania Chorób Nowotworowych" (M.P. z 2015 r. poz. 1165 ze zm.) wskazano, iż celem programu jest m.in. zwiększenie wiedzy i umiejętności personelu medycznego oraz przedstawicieli innych zawodów medycznych w dziedzinach, które mają zastosowanie w diagnostyce onkologicznej, a także poprawienie funkcjonowania systemu gromadzenia danych o chorobach nowotworowych w Polsce oraz jakości publikowanych danych. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika zatem, że jednostką organizacyjną, która chce wykorzystać pozyskane dane do celów badawczych oraz statystycznych. W odpowiedzi na skargę Minister Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.", a prowadzącymi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657 ze zm.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy dane z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań udostępnia się państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom - w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach. Jednocześnie art. 46 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione jednostkom organizacyjnym, w celach badawczych, statystycznych, badania opinii publicznej, jeżeli po wykorzystaniu dane te zostaną poddane takiej modyfikacji, która nie pozwoli ustalić tożsamości osób, których dane dotyczą. Natomiast w myśl art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie danych odmawia, w drodze decyzji administracyjnej udostępnienia danych jednostkowych, jeżeli nie zostały spełnione warunki określone w art. 46. W rozpatrywanej sprawie skarżący uzasadniając potrzebę uzyskania z rejestru PESEL danych osobowo-adresowych kobiet wskazuje, że jest podmiotem realizującym "Narodowy Program Zwalczania Chorób Nowotworowych" na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Zdaniem skarżącego działa on zatem w interesie publicznym, bowiem realizuje program zdrowotny w imieniu Funduszu. Jednocześnie skarżący wskazał, że dane pozyskane przy realizacji programu zdrowotnego wykorzysta do celów badawczych i statystycznych zgodnie z założeniami programu. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji przyczyną odmowy udostępnienia żądanych danych było ustalenie, że skarżący nie jest podmiotem realizującym zadania publiczne określone w odrębnych przepisach, a program zdrowotny nie zwiera elementów badawczych (naukowych). Powyższe stanowisko organu zasługuje na aprobatę. Z treści art. 48 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.) wynika, że to Fundusz, a nie faktyczni – wybrani w konkursie ofert świadczeniobiorcy, posiada interes prawny w uzyskaniu danych osobowo-adresowych z rejestru PESEL. Przepis art. 48 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że programy zdrowotne może opracowywać, wdrażać, realizować i finansować Fundusz, a programy polityki zdrowotnej mogą opracowywać, wdrażać, realizować i finansować ministrowie oraz jednostki samorządu terytorialnego. Fundusz realizuje programy polityki zdrowotnej zlecone przez ministra właściwego do spraw zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 48b ust. 1 i 5 tej ustawy, w przypadku programów polityki zdrowotnej wyboru realizatora tego programu dokonuje się w drodze konkursu ofert. Fundusz dokonuje wyboru realizatora programu zdrowotnego i zawiera z nim umowę na zasadach i w trybie określonych dla umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W rozpatrywanej sprawie skarżący wykonuje zadania z rodzaju profilaktycznych programów zdrowotnych na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że mimo iż ustawa przewiduje możliwość wyboru przez Fundusz realizatora danego programu, to zadania z zakresu realizacji programów zdrowotnych pozostają w zakresie właściwości Funduszu i to Fundusz ponosi ustawową odpowiedzialność za ich wykonanie. Wykonywanie przez skarżącego zadań powierzonych w drodze cywilnoprawnej nie czyni z niego podmiotu realizującego zadania publiczne określone w odrębnych przepisach, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności. Należy podkreślić, że skarżący realizuje obowiązki wynikające z umowy cywilnoprawnej, a nie z ustawy. Umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, bowiem ich treść została ukształtowana, stosownie do treści art. 3531 kodeksu cywilnego w oparciu o wolę układających się stron. Zdaniem Sądu ustawowe zadanie realizacji programów zdrowotnych zostało przypisane NFZ, a zawarcie umowy z realizatorem danego programu wybranym w konkursie ofert, nie pociąga za sobą formalnego przekazania kompetencji do realizacji danego programu zdrowotnego ze wszystkimi prawami i obowiązkami z tego tytułu wynikającymi. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności. Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni tego przepisu w sytuacji gdy skarżący zamierzają wykorzystać pozyskane dane w celach badawczych. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że organ prawidłowo uznał, że przeprowadzanych przez skarżącego badań lekarskich pacjentek w ramach programów profilaktycznych nie można zakwalifikować jako realizowania celu badawczego w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności. Organ przeanalizował definicję programu zdrowotnego zawartą w art. 5 pkt 30 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i prawidłowo doszedł do wniosku, że z definicji tej wynika, że programy zdrowotne nie zawierają elementów badawczych (naukowych). Ich celem jest bowiem wykrywanie i realizacja określonych potrzeb zdrowotnych i poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców, a zatem działania nastawione na profilaktykę, wykrywanie chorób i schorzeń oraz ich leczenie w stosunku do konkretnych pacjentów. Reasumując, zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione. Jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę odmawiając skarżącemu udostępnienia wnioskowanych danych, nie zamknął stronie drogi do realizacji zawartej z NFZ umowy. Podmiotami prawnie legitymowanymi do uzyskania dostępu z rejestru PESEL są bowiem Minister Zdrowia, który w zakresie swojej właściwości realizuje zadania związane z profilaktyką i programami zdrowotnymi lub Narodowy Fundusz Zdrowia, który realizuje ustawowo zdefiniowane zadania związane z realizacją programów zdrowotnych, a zatem podpisując umowę z jednym z tych podmiotów skarżący, na mocy postanowień umowy, winien uzgodnić aspekt związany z pozyskaniem danych osobowych tych osób, na rzecz których świadczenie wynikające z umowy ma być realizowane. Odnosząc się natomiast do argumentu skargi, że w podobnej sprawie dotyczącej innego podmiotu realizującego ten sam program MSWiA bez problemu udostępniło dane kobiet z rejestru PESEL, Sąd stwierdza, że każda sprawa administracyjna rozpatrywana jest indywidualnie. Stan faktyczny ustalony w innej sprawie nie może być podstawą do wydania rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.