IV SA/Gl 961/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. S., A. S., N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. (dalej organ pierwszej instancji) przyznał osobom uprawnionym: A.S. (ur. [...]r.), N.S. (ur. [...]r.) i K.S. (ur. [...]r.), reprezentowanym przez matkę M.S., prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.). Decyzją nr [...] z dnia [...]r. organ pierwszej instancji uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...]r. i odmówił przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione A.S., N.S. i K.S. na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. W uzasadnieniu, argumentując na okoliczność występowania w sprawie przesłanki wznowieniowej organ wskazał, że w dniu 16 października 2015 r. do MOPS w C. wpłynęło pismo od komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. (dalej SR w C.) z prośbą o wstrzymanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionych N.S., A.S., K.S. w związku z faktem, iż Sąd Apelacyjny w K. (dalej SA w K.) uchylił postanowienie Sądu Okręgowego w C. (dalej SO w C.) sygn. akt [...] z dnia [...]r. (udzielające zabezpieczenia) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Kolejno organ pierwszej instancji wskazał, że SO w C. wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...] oddalił powództwo, a M.S. złożyła apelację od tego wyroku. Organ podał, że w związku z powyższym postanowieniem z dnia [...]r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu otrzymania wyroku SA w K. rozstrzygającego apelację. Ponieważ jednak w dniu 3 stycznia 2017 r. do organu wpłynął akt zgonu dłużnika alimentacyjnego – R.S. (zgon nastąpił w dniu [...]r.), postanowieniem z dnia [...]r. podjął zawieszone postępowanie. Stwierdził, że w sytuacji, gdy w trakcie postępowania przed SO w C. zmarł dłużnik alimentacyjny, postępowanie w przedmiocie rozwodu zostanie umorzone - małżeństwo ustaje bowiem z powodu śmierci. Końcowo stwierdził, że ze względu na niespełnienie wymogów z art. 2 pkt 2 i pkt 11 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm., dalej ustawa) należało uchylić decyzję z dnia [...]r. W odwołaniu z dnia 29 marca 2017 r. M.S. działająca jako przedstawiciel ustawowy N.S., K.S. i A.S. wniosła o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając wadliwe ustalenie: 1) jakoby brak było tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę do uzyskania świadczenia alimentacyjnego, a to w sytuacji bezskutecznej egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego (naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), 2) jakoby obowiązek alimentacyjny dłużnika R.S. wobec uprawnionych został uchylony (naruszenie art. 80 k.p.a.). Oceniając decyzję jako niesłuszną skarżąca wskazała, że po wydaniu przez SA w K. postanowienia uchylającego, SO w C. ponownie prawomocnym postanowieniem z dnia [...]r. przyznał uprawnionym alimenty w kwocie po 400 zł, a SR w C. postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] również przyznał uprawnionym świadczenie alimentacyjne po 300 zł miesięcznie. Nadto wyrok SA w K. z dnia [...]r., który uchylił wyrok SO w C. z dnia [...]r. i przekazał sprawę o rozwód do ponownego rozpoznania, nie zmienił orzeczeń w zakresie zabezpieczenia roszczeń alimentacyjnych. Końcowo skarżąca podkreśliła, że nietrafny jest pogląd jakoby w sprawie było brak tytułu wykonawczego, skoro organ pierwszej instancji przyznał uprawnionym świadczenia decyzją z dnia [...]r. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przybliżono treść decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zarzuty odwołania. Następnie organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt [...] SO w C. Wydz. Cywilny, Sekcja do Rozpoznawania Spraw o Rozwód i Separację udzielił powódce M.S. zabezpieczenia na czas trwania procesu, przez zobowiązanie powoda R.S. do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich: K.S. w kwocie po 500 zł miesięcznie, A.S. w kwocie po 400 zł miesięcznie i N.S. w kwocie po 350 zł miesięcznie, płatne do 10 każdego miesiąca do rąk M.S., począwszy od dnia 1 kwietnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] SA w K., po rozpoznaniu sprawy z powództwa M.S. przeciwko R.S. na skutek zażalenia pozwanego na postanowienie SO w C. z dnia [...]r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SO w C. I Wydział Cywilny, Sekcja do Rozpoznawania Spraw o Rozwód i Separację wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt [...] po rozpoznaniu sprawy z powództwa strony o separację oddalił to powództwo. Następnie wyrokiem SA w K. z dnia [...]r. uchylony został w/w wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...]r. i sprawa o rozwód przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Kolejno Kolegium oceniło, że "w związku z oddaleniem powództwa P. MS przez Sąd Okręgowy w C w efekcie strona w okresie świadczeniowym 2014/2015 nie posiadała orzeczenia o alimentacji, a tym samym zabezpieczenia w postaci zobowiązania pozwanego do płacenia alimentów na rzecz dzieci: N.S. i A.S. w okresie od 1 października 2014 r. do 30.09.2015 r., bowiem w dacie wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia [...]r. w obrocie prawnym było postanowienie z dnia [...]r., udzielające w/w zabezpieczenia w postaci alimentów na rzecz w/w dzieci. W wyniku wniesienia przez P. M.S. środka odwoławczego powyższe postanowienie zostało przez organ I instancji uchylone i do dnia śmierci zobowiązanego sprawa alimentów nie została zakończona prawomocnym wyrokiem sądu. Zatem w niniejszej sprawie organ zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 8 kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (wydaną na podstawie wyroku, który następnie został uchylony) i wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 151 § 1 kpa orzekając jak na wstępie". Kolegium stwierdziło, że okoliczności faktyczne przedstawione wyżej uprawniały organ pierwszej instancji do uchylenia własnej decyzji z dnia [...]r. oraz odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów strony dotyczących postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]r. Kolegium wyjaśniło, że orzeczenie to dotyczy przyznania zobowiązania alimentacyjnego na rzecz dzieci na przyszłość, a nie wstecz i uprawnia stronę do alimentów od 29 grudnia 2015 r. Natomiast przedmiotowa decyzja z dnia [...]r., uchylona przez organ pierwszej instancji dotyczy okresu świadczeniowego od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.S. podtrzymała zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wskazała, że decyzja organu odwoławczego jest nietrafna, gdyż Kolegium pominęło orzeczenie SR w C. z dnia [...]r. przyznające uprawnionym świadczenia alimentacyjne oraz orzeczenie SO w C. z dnia [...]r., podwyższające wysokość tych świadczeń. Postanowienia są prawomocne, a więc wiążące dla organów. Skarżąca podkreśliła, że postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...]r. potwierdza jedynie jej roszczenia zgłoszone w pierwotnym wniosku o udzielenie zabezpieczenia i nie może być traktowane w oderwaniu od tego wniosku, jako nie dotyczące okresu świadczeniowego 2014/2015; dotyczy bowiem tego samego wniosku przedstawiciela uprawnionych. Na wezwanie Sądu skarżąca przedłożyła pełnomocnictwa K.S. i A.S. do działania w ich imieniu przed tutejszym Sądem w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna i zachodzi konieczność usunięcia z obrotu tej decyzji. Jak wyżej wskazano postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, wznowiono bowiem postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu pierwszej instancji z dnia [...]r. przyznającą uprawnionym dzieciom M.S. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Wznowienie postępowania nastąpiło na podstawie przesłanki wznowieniowej określonej art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organy miały na względzie okoliczność, że decyzja przyznająca prawo do świadczeń została oparta na stwierdzonej bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych należnych na podstawie postanowienia SO w C. o zabezpieczeniu alimentacyjnym z dnia [...]r., które to postanowienie zostało następnie uchylone przez SA w K. postanowieniem z dnia [...]r. Organ pierwszej instancji stwierdził istnienie tej przesłanki wznowieniowej i uchylił decyzję ostateczną przyznającą prawo do świadczeń, gdyż w sytuacji uchylenia obowiązku alimentacyjnego wobec dłużnika nie zachodzi ustawowa przesłanka trwania postępowania egzekucyjnego i komornik nie ma możliwości wystawienia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Organ odwoławczy to rozstrzygnięcie zaaprobował. Zgodnie z art. 145 § 1 punkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Natomiast § 2 tego przepisu wskazuje, że postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W myśl art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jak wynika z przytoczonych przepisów prawnych postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania determinuje dalsze postępowanie prowadzone w tym trybie nadzwyczajnym, gdyż rolą organu prowadzącego postępowanie jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy w sprawie wystąpiła pozytywna przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., wskazana w tym postanowieniu. Dalsze postępowanie organu jest konsekwencją tego ustalenia, gdyż w przypadku stwierdzenia, że przesłanka w sprawie nie występuje organ jest obowiązany odmówić uchylenia decyzji ostatecznej, natomiast w przypadku stwierdzenia jej występowania przeprowadza ponowne postępowanie merytoryczne, konfrontuje jego wynik z treścią rozstrzygnięcia ostatecznego i orzeka, mając na względzie również przesłanki negatywne, tamujące możliwość uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, że w sprawie bezspornie ustalono istnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 punkt 8 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu nie wykazano bowiem, że decyzja ostateczna z dnia [...]r. przyznająca uprawnionym dzieciom skarżącej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Kolegium ustaliło, że decyzja z dnia [...]r. została wydana w oparciu o stwierdzenie bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych należnych na podstawie postanowienia SO w C. o zabezpieczeniu alimentacyjnym z dnia [...]r. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej - oznacza to osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Kolegium stwierdziło, że to postanowienie SO w C. zostało uchylone przez SA w K. postanowieniem z dnia [...]r. W oparciu o powyższe zaaprobowano ustalenie organu pierwszej instancji, że decyzja ostateczna z dnia [...]r. została wydana w oparciu o orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone – ze skutkiem stwierdzenia, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 punkt 8 k.p.a. Poglądu tego podzielić nie sposób, gdyż decyzja z dnia [...]r. została wydana po usunięciu z obrotu prawnego postanowienia SO w C. o zabezpieczeniu alimentacyjnym z dnia [...]r. W dacie wydania tej decyzji postanowienie było już uchylone przez Sąd Apelacyjny w K. postanowieniem z dnia [...]r. i w obrocie prawnym nie funkcjonowało. Na postanowienie sądu drugiej instancji w przedmiocie zabezpieczenia wydane wskutek zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji – w świetle art. 3981 § 1 k.p.c. – kasacja nie przysługuje (por. na tle dawnego stanu prawnego postanowienie SN z dnia 8 kwietnia 1997 r., I CZ 22/97, OSNC 1997, nr 10, poz. 147). Jak zaś wynika z art. 3941 § 2 k.p.c., na postanowienia te nie służy również zażalenie do Sądu Najwyższego. Postanowienie z dnia [...]r. było więc prawomocne. Tym samym wadliwe jest twierdzenie, że opisanych w okolicznościach sprawy decyzja ostateczna z dnia [...]r. została wydana w oparciu o postanowienie SO w C. z dnia [...]r., które zostało następnie uchylone. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w sprawie nie wykazano istnienia pozytywnej przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 punkt 8 k.p.a. Postanowienie nie zostało następnie, lecz uprzednio uchylone. Taka sytuacja nie jest objęta zakresem przywołanej przesłanki wznowieniowej. Ponieważ postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, gdyż umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznej ze skutkiem odstąpienia od zasady ochrony trwałości takich decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.), przepisy regulujące zasady prowadzenia takiego postępowania winny być interpretowane ściśle. Powyższe wyklucza możliwość rozszerzającej wykładni opisanej przesłanki wznowieniowej. A jak wyżej wskazano przesłanka wznowieniowa określona w postanowieniu w przedmiocie wszczęcia postępowania wznowieniowego determinuje zakres prowadzonego postępowania; nie jest dopuszczalne badanie w tym postępowaniu istnienia innych przesłanek wznowieniowych. Ponieważ Kolegium wadliwie przyjęło, że istnienie tej przesłanki wznowieniowej zostało w sprawie wykazane, wadliwie również uznało za legalne uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...]r. Naruszono art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istnienie pozytywnej przesłanki wznowieniowej określonej w punkcie 8 nie zostało wykazane. Uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd ocenił, że zasadnym będzie wyłącznie uchylenie decyzji Kolegium ze względu na wadliwość jej uzasadnienia, a także brak należytego zbadania dopuszczalności odwołania w pełnym zakresie. W uzasadnieniu tej decyzji znalazły się bowiem twierdzenia niezrozumiałe, w istotny sposób odbiegające od dokumentowanych w aktach okoliczności sprawy. Kolegium podało, że "w związku z oddaleniem powództwa P. M.S. przez Sąd Okręgowy w C. w efekcie strona w okresie świadczeniowym 2014/2015 nie posiadała orzeczenia o alimentacji, a tym samym zabezpieczenia w postaci zobowiązania pozwanego do płacenia alimentów na rzecz dzieci: N.S. i A.S. w okresie od 1 października 2014 r. do 30.09.2015 r., bowiem w dacie wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia [...]r. w obrocie prawnym było postanowienie z dnia [...]r., udzielające w/w zabezpieczenia w postaci alimentów na rzecz w/w dzieci. W wyniku wniesienia przez P. M.S. środka odwoławczego powyższe postanowienie zostało przez organ I instancji uchylone i do dnia śmierci zobowiązanego sprawa alimentów nie została zakończona prawomocnym wyrokiem sądu. Zatem w niniejszej sprawie organ zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 8 kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (wydaną na podstawie wyroku, który następnie został uchylony) i wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 151 § 1 kpa orzekając jak na wstępie". Nie wiadomo o jaką decyzję z dnia [...]r. chodzi i dlaczego Kolegium sugeruje, że postanowienie Sądu zostało uchylone przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie uzasadnienie decyzji Kolegium nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. ("Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa."), a powyższe uchybienie równocześnie narusza art. 8 § 1 k.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.") oraz art. 11 k.p.a. ("Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu."). Niedbałość w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji powoduje również iż po części rozstrzygnięcie to wymyka się spod kontroli Sądu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokona jednoznacznych ustaleń dotyczących istnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i stosownie do wyniku tych ustaleń rozstrzygnie w sprawie, mając na uwadze wiążący charakter oceny prawnej sformułowanej przez Sąd w niniejszym wyroku. Powyższe poprzedzi jednak oceną przedmiotowości postępowania w zakresie w jakim odwołanie zostało wniesione przez skarżącą działającą jako przedstawiciel ustawowy A.S. i K.S., którzy już w dacie wydania zaskarżonej decyzji byli pełnoletni (dopuszczalność działania w charakterze przedstawiciela ustawowego N.S. nie budziła i nie budzi wątpliwości). Organ będzie miał na względzie zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz zakres dopuszczonej przez przepisy prawne możliwości usunięcia braków. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.