II SA/Wr 804/17

Dnia 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Legnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 15 lutego 2006 r. nr XXXI/368/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 3 ust. 3 i ust. 4 oraz § 10 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Prokurator Okręgowy w Legnicy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Polkowicach Nr XXXI/368/06 w dnia 15 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została zaskarżona w ściśle określonych częściach, tj. co do § 3 ust. 3 i 4, § 4 ust. 7, § 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i § 12 ust. 2. Skarżący zarzucił, iż w zaskarżonym zakresie Rada Miejska w Polkowicach naruszyła w sposób istotny przepisy art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2 i 4, art. 15, art. 19 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 1 ustawy zz dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu skargi zawarta została argumentacja odnosząca się do poszczególnych naruszeń. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Polkowic wniósł o oddalenie skargi w całości, załączając kserokopię zaskarżonej uchwały i kserokopię rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego nr PN.II.0911-13-178/06 z dnia 23 marca 2006 r. Wskazał przede wszystkim, że w zakresie § 4 ust. 7, § 10 ust. 1 i § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały skargę należy uznać za bezzasadną, gdyż przepisy te zostały usunięte z porządku prawnego na skutek ww. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego. W pozostałym zakresie zaskarżone przepisy stanowiły już przedmiot kontroli organu nadzoru, który nie dopatrzył się jakichkolwiek kolizji z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu gminy nie można uznać, że treść przepisów § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2018 r. skarżący Prokurator zmodyfikował skargę w ten sposób, że podtrzymał skargę w zakresie zarzutów dotyczących istotnego naruszenia przepisów art. 19 ust. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, na skutek uchwalenia w § 3 ust. 3 i ust. 4 zapisów dotyczących minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków poprzez odesłanie do odpowiednich aktów wykonawczych oraz uchwalenia w § 10 ust. 3 pkt 1 zapisu zobowiązującego osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci dołączenia do wniosku o przyłączenie do sieci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Strona skarżąca podniosła, że w przepisie § 3 ust. 3 postanowiono, że "Wymagane ciśnienie wody dostarczonej przez przedsiębiorstwo określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /.../", zaś w § 3 ust. 4 postanowiono, że "Wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi/.../)". W ocenie Prokuratora powyższe przepisy są wadliwe, gdyż wydane zostały z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 19 powołanej wyżej ustawy. Przyjęta przez Radę regulacja § 3 ust. 3 i ust. 4 narusza w sposób istotny przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż nie realizuje w pełni ustawowego upoważnienia do stanowienia prawa w tym zakresie. Odesłanie we wskazanych przepisach uchwały do stosownych rozporządzeń w zakresie uregulowania minimalnego poziomu usług nie spełnia wymogu ustawowego co do określenia minimalnego poziomu usług przez Radę. Z kolei w przepisie § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały zawarto zapis, że "Do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek." Zapis ten, narusza przepis art. 6 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym umowa może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, wskazać należy, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Uchwały w sprawie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków uchwalane są na podstawie art. 19 powołanej ustawy jako akt prawa miejscowego, wskutek czego spełniać powinny kryterium zgodności z prawem ustanowione w przepisach art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) w powiązaniu z art. 2 i art. 7 Konstytucji (mając ponadto na uwadze art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 171 ust. 1 Konstytucji) oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. (jedn.tekst: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). W ocenie sądu, w zaskarżonej uchwale nie wypełniono w pełni upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy, bowiem w zaskarżonym akcie brak jest regulacji, co do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnośnie ciśnienia wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo oraz jakości wody. Nie stanowią bowiem o określeniu minimalnego poziomie usług postanowienia przytoczonych i zaskarżonych unormowań uchwały odsyłające do treści stosownych rozporządzań. Skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., iż uregulowania dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien normować regulamin, to rada gminy nie może tego elementu w opracowanym regulaminie nie umieścić w całości a "odsyłać" do rozporządzeń wykonawczych. Wskazany przepis ustawy daje radzie gminy wyłączną kompetencję do określenia poziomu usług świadczonych na podstawie tego aktu prawa miejscowego i tego obowiązku nie może nie wykonać organ gminy. Celem omawianej delegacji ustawowej jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo stosunkowo czytelnych i konkretnych zasad, dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Rada gminy w treści regulaminu winna dać przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wiążącą regulację, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług. Z drugiej zaś strony, precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług, daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą się spodziewać. Tego obowiązku nie realizują zapisy zakwestionowanego § 3 ust. 3 i ust. 4 uchwały. Dodać również należy, że materia uregulowana w wydanym akcie prawa miejscowego (uchwale) powinna wynikać ze stosownego upoważnienia ustawowego i nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązującego prawa rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak ma to miejsce w przypadku rozporządzenia (art. 92 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa należy rozumieć szeroko, a mianowicie będzie nim z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia determinowanego: po pierwsze przepisem upoważniającym i objętą nim materią, a po drugie: zasadami techniki prawodawczej. W efekcie rację ma strona skarżąca, kwestionując legalność przepisów § 3 ust. 3 i ust. 4 uchwały. Należy także zgodzić się ze skarżącym w zakresie przekroczenia przez organ uchwałodawczy gminy delegacji ustawowej w zakresie unormowań zobowiązujących osoby występujące o zawarcie umowy o dostarczanie wody lub odbiór ścieków, albo przyłączenia do sieci, do przedstawienia przedsiębiorstwu dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości. W przepisie § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały regulującym warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy) ograniczono krąg uprawnionych do osób mających tytuł prawny do nieruchomości. W świetle zaś art. 6 ust. 4 ustawy, brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego można zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem. Trafnie w tym zakresie podnosi skarżący Prokurator, że ustawa określa w art. 6 ust. 4 ustawy podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowiąc, że jest to osoba która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wprowadzenie zatem w przywołanym paragrafie uchwały dodatkowego obowiązku po stronie podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy, nieprzewidzianego przez ustawodawcę, doprowadziło z jednej strony do niedopuszczalnej modyfikacji unormowań ustawowych, a z drugiej do nałożenia na obywateli obowiązku aktem podustawowym. Zdaniem sądu, za uprawniony w omówionym zakresie należy uznać pogląd, że zawarte unormowanie narusza prawo (art. 6 ust. 2 i 4 ustawy) w sposób istotny. Reasumując wobec zasadności skargi podlega ona uwzględnieniu, a skarżony akt wyeliminowaniu z obrotu prawnego po myśli art. 147 §1 ppsa