IV SA/Gl 812/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej po rozpatrzeniu wniosku A. P. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie: odmowy umieszczenia tegoż w domu pomocy społecznej działając na podstawie art. 17,18,21 ust.1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2016r, poz. 1659 .) oraz art. 123 w związku z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powołanej decyzji. Organ wydając sporne postanowienie wskazał przy tym, iż decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy B. odmówił umieszczenia A. P. w domu pomocy społecznej. W ocenie organu doręczenie tej decyzji nastąpiło w trybie art. 44 § 4 K.p.a. (tj. w formie doręczenia zastępczego). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wynika bowiem, iż z powodu niemożliwości doręczenia przesyłki adresatowi, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym w dniu 01.12.2015r. Następnie przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 09.12.2015r., w dniu zaś 16.12.2015r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, gdyż adresat nie podjął awizowanej przesyłki, Organ wskazał, iż 04.05.2016r. do SKO w Bielsku-Białej wpłynęło odwołanie A. P. od decyzji w sprawie odmowy umieszczenia jego w domu pomocy społecznej z dnia [...] nr [...] w którym to Strona zawarła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji Wójta Gminy B. Podniosła w nim, iż nie mogła odebrać decyzji z dnia [...] ze względu na przebywanie w szpitalu, o czym poinformowała wcześniej organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek nie uwzględniło go postanowieniem z dnia [...] Podało przy tym, iż stosownie do art. 58 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. SKO przybliżając okoliczności sprawy podało, iż A. P. pismem z dnia 12.11.2015r. powiadomił organ I instancji o tym, że w najbliższych dniach udaje się na kolejne leczenie szpitalne. Natomiast pismem z dnia 04.01.2016r. zwrócił się do organu I instancji z prośbą o powtórne przesłanie kierowanej do niego korespondencji z GOPS, której nie odebrał i przesyłka ta została odesłana nadawcy. Do pisma tego została załączona karta wypisowa z Miejskiego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L., z której wynika, że A. P. przebywał w szpitalu od 25.11.2015r. do 23.12.2015r. SKO wskazało też, iż organ I instancji poinformował stronę o braku podstawy prawnej do ponownej wysyłki wspomnianej korespondencji w związku z uprzednim prawidłowym jej doręczeniem. SKO zaznaczyło, że odwołanie A. P. wpłynęło do organu I instancji w dniu 01.04.2016r., gdzie na odwołaniu widnieje data jego sporządzenia 31.03.2016r. Zdaniem SKO przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania - za którą należy uznać pobyt w szpitalu - ustała z dniem 24.12.2015r. Natomiast strona dopiero w dniu 04.01.2016r. tj. po upływie 7 dni wystosowała pismo do organu I instancji o ponowne przesłanie kierowanej do niej korespondencji z GOPS. Wobec powyższego zdaniem SKO Skarżący nie zachował warunku określonego w art.58 § 2 kpa tj. nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, zatem podjęcie postanowienia odmownego w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest zasadne . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona zakwestionowała stanowisko organu, iż 7-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu na odwołanie należy liczyć od daty wyjścia ze szpitala. Jej zdaniem termin ten należy liczyć od daty kiedy dowiedziała się, że zapadła decyzja, na którą ma prawo złożyć odwołanie. Wskazała, iż po opuszczeniu szpitala nie wiedziała, że GOPS w B. przesyłał doń jakąkolwiek korespondencję. Na awizach nie podano nadawcy korespondencji, ani nie podano komu nieodebraną korespondencję odesłano. Te informacje strona otrzymała dopiero po upływie pewnego czasu z Urzędu Pocztowego w S. i dopiero wtedy mogła zwrócić się z pismem do GOPS o ponowne przesłanie wspomnianej korespondencji. Jak zaznaczyła wtedy jednak jeszcze nie wiedziała, że podjęta była jakaś decyzja w jej sprawie. Tej decyzji zresztą nie otrzymała ani też nie została z nią zapoznana przez organ samorządowe, Dopiero kiedy GOPS poinformował stronę, że odesłana im korespondencja zawierała utajnioną decyzję, na którą mogę złożyć odwołanie zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie odwołania przesyłając jednocześnie owo odwołanie. W konsekwencji zdaniem strony nie uchybiła więc terminowi na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju 7sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - w skrócie "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. W przedmiotowej sprawie zaskarżonym postanowieniem SKO w Bielsku-Białej odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie: odmowy umieszczenia A. P. w domu pomocy społecznej. Podstawę prawną powyższej odmowy stanowił art. 58 k.p.a. i brak spełnienia przesłanki przywrócenia terminu w postaci niedochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednakże rozważania dotyczące spełnienia przesłanki warunkującej przywrócenie terminu należy poprzedzić ustaleniem, że doręczenie decyzji z [...] nr [...] było skuteczne. Bez takiego stwierdzenia weryfikację wniosku o przywrócenie terminu należy bowiem uznać za przedwczesną. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu uznał, że przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] nr [...] w przedmiocie: odmowy umieszczenia A. P. w domu pomocy społecznej Wójta Gminy B. została prawidłowo doręczona stronie w trybie art. 44 § 1-4 k.p.a., tj. w trybie doręczenia zastępczego. W pierwszym rzędzie należało zatem wskazać, że ustawodawca obok doręczenia właściwego (doręczenie adresatowi za pokwitowaniem) dopuścił w procedurze administracyjnej instytucję o charakterze domniemania doręczenia, o której mowa w art. 43 i art. 44 k.p.a. zezwalając na jej zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi. Doręczenie zastępcze jest instytucją ściśle sformalizowaną i wymaga dla swojej skuteczności spełnienia wszystkich określonych przez prawo wymagań. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Z treści przepisu art. 44 § 1 k.p.a. wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Z uwagi na to, że doręczenie zastępcze uregulowane w art. 44 k.p.a. oznacza przyjęcie fikcji doręczenia i uznanie skutku doręczenia nawet w sytuacji, w której adresat fizycznie nie podjął przesyłki, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Wiąże się to z wyraźnym zaznaczeniem na przesyłce, że doręczyciel spełnił wszystkie warunki prawidłowego powiadomienia adresata o przesyłce, o których mowa w art. 44 k.p.a. Informacje zatem zawarte w tzw. awizo powinny być umieszczone również na zwrotnym potwierdzeniu odbioru bądź na kopercie zawierającej przesyłkę, której dotyczy doręczenie. W ocenie Sądu SKO w Bielsku –Białej nie wykazało zgromadzonymi w aktach sprawy dowodami by istotnie strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Przede wszystkim podniesienia wymaga, iż w aktach sprawy brak jest decyzji w przedmiocie wydania której SKO w Bielsku –Białej odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czyli decyzji Wójta Gminy B. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia A. P. w domu pomocy społecznej. W aktach sprawy znajduje się natomiast decyzja Wójta Gminy B. z [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej A. P. jednak nosi ona nr [...] W sytuacji zatem braku w aktach decyzji Wójta Gminy B. o nr wskazywanym przez SKO, brak jest możliwości kontroli sądowej, czy istotnie jak organ twierdzi wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania strony od decyzji o nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia A. P. w domu pomocy społecznej. został istotnie złożony z uchybieniem 7 dniowego terminu określonego w art. 58 kpa. Zaznaczyć też trzeba, iż akta nadesłane Sądowi nie zawierają postanowień wydanych w przedmiocie sprostowania . Także dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy w postaci analizowanego przez organ II instancji zwrotnego potwierdzenia odbioru nie pozwala na stwierdzenie zaistnienia przywołanej wyżej przesłanki co do doręczenia korespondencji mającej zawierać decyzję Wójta Gminy B. z [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia strony w domu pomocy społecznej. Tu zauważyć należy, iż w aktach sprawy brak jest oryginalnego zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji skierowanej do A. P. mającej zawierać decyzję w przedmiocie odmowy umieszczenia strony w domu pomocy społecznej z dnia [...] .wydanej przez Wójta Gminy B . W aktach jest wprawdzie fragment kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji skierowanej do A. P., jednak nie może on stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie jest to oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru w/w decyzji, dołączonego do koperty nieodebranej przez stronę, a zawierającej sporną decyzję. Fragment kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji (nie potwierdzonego zresztą za zgodność z oryginałem przez osobę upoważnioną do tej czynności ) nie zawierającego adnotacji pozwalających w sposób jednoznaczny na stwierdzenie, iż przesyłka zawiera decyzję w odniesieniu do której wywodzi się fikcję prawną jej doręczenia nie stanowi dowodu w oparciu, o który możliwe jest przyjęcie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a. Wskazania w tym miejscu wymaga treść art. 133 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać także należy, iż Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy.(por. wyrok NSA I OSK 1664/17,z dnia 31 października 2017 r. ) publ. LEX nr 2400692. Opisane powyżej okoliczności stanowią zatem istotne uchybienie po stronie SKO, tylko bowiem spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 44 k.p.a. stanowić może bezwzględnie o uznaniu fikcji doręczenia. Uchybienie któremukolwiek z warunków w nim wymienionych powoduje, że doręczenia nie można uznać za skutecznie dokonane. W świetle powyższego wadliwe jest ustalenie organu, że decyzja organu I instancji z dnia [...] została skarżącemu skutecznie doręczona, w trybie art. 44 k.p.a. i że w związku z tym doręczeniem nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a tym samym przedwczesne były rozważania w kwestii spełnienia przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy umieszczenia strony w domu pomocy społecznej. W konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, od decyzji , której brak w aktach sprawy i które nie zostało poprzedzone prawidłowymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji należy uznać za wadliwe i przedwczesne. Z kolei brak stosownych ustaleń stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę SKO mając na uwadze powyższe rozważania w pierwszej kolejności wyjaśni i ustali jaka decyzja Wójta Gminy B. w przedmiocie odmowy umieszczenia strony w domu pomocy społecznej. z dnia[...] . (o jakim nr) została skutecznie doręczona skarżącemu, w jakiej rzeczywiście dacie to nastąpiło i w konsekwencji jaki dzień jest dniem, od którego należy liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania. W dalszej kolejności, o ile decyzja pierwszoinstancyjna została stronie skutecznie doręczona organ winien ocenić, czy strona zachowała termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a jeżeli nie to zbadać przesłanki przywrócenia uchybionego terminu. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.