II SA/Wr 832/17

Dnia 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie opłaty z tytułu tego przekształcenia oddala skargę w całości. Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Wnioskiem z dnia 14 lipca 2015 r. pełnomocnik A. J. wystąpił do Starosty O. o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek położonych w M., wynikających z ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...]. W punkcie 3 decyzji z [...] r. opłata z tyt. przekształcenia ustalona została w kwocie 598 685,00 zł. Uzasadniając wniosek pełnomocnik strony wyjaśnił, że dopiero po 5 latach trwającego postępowania w sprawie o nr [...] otrzymał postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r., po czym oświadczył, że rezygnuje z kierowania skargi do WSA. Wskazuje, że wniosek jest uzasadniony bardzo wysoka kwotą tejże opłaty oraz nie posiadaniem przez jego mocodawcę środków pieniężnych w orzeczonej wysokości. A. J. prowadzi działalność gospodarczą a dochód z tejże działalności pozwala mu jedynie na realne dokonanie płatności we wskazanych ratach. Decyzją z dnia [...] Starosta O. odmówił – na podstawie art. 155 k.p.a. - zmiany ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] w zakresie rozłożenia ustalonej w pkt 3 tej decyzji opłaty za przekształcenie w wysokości 598 685,00 zł na 10 rat płatnych co 6 miesięcy każda. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że na podstawie decyzji z dnia [...] r. została ustalona opłata w kwocie 598 685,00 zł, ze wskazaniem jej uiszczenia na konto Starostwa Powiatowego w O. w terminie 14 dni od dnia, w którym stała się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 października 2010 r. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego wszczętego na wniosek A. J., Wojewoda D. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzjai Starosty O. z dnia [...] r. w części dotyczącej rachunku bankowego, na który należało uiścić opłatę za przekształcenie, w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności. Następnie Starosta O. decyzją z dnia [...] ustalił, iż opłatę za przekształcenie należy uiścić na wskazane konto Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału terenowego we W.. Od powyższego rozstrzygnięcia A. J. wniósł odwołanie. Obecny wniosek z dnia 14 lipca 2015 r. dotyczący rozłożenia na raty wymaganej należności, po sprecyzowaniu żądania przez pełnomocnika skarżącego, że należy go rozpoznać w trybie nadzwyczajnym opartym na art. 155 k.p.a., Starosta O. przyjął go do rozpoznania w tym właśnie trybie i nadał mu właściwy bieg. W dniu [...] r. Wojewoda D. decyzją nr [...] uchylił decyzję Starosty O. z dnia z dnia [...] dotyczącą zmiany konta i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wyjaśnił także, że A. J. jest zobowiązany uiścić opłatę w wysokości 598 685, 00 zł na konto ANR OT we W.. W dalszej kolejności Starosta O. zwrócił się pismami z dnia 8 stycznia 2016 r,. i z dnia 15 marca 2016 r. do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału terenowego we W. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany – w trybie art. 155 k.p.a. - ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] r (nr [...]) w zakresie rozłożenia na raty wymaganej opłaty w kwocie 598 685, 00 zł. Odpowiadając pismem z dnia 8 marca 2016 r. ANR Oddział Terenowy we W., oświadczyła że nie wyraża zgody na rozłożenie na raty ww. opłaty we wskazanym trybie. Organ I instancji wyjaśnił, iż zgoda stron na zmianę ostatecznej decyzji pomimo tego, iż jest niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka stwarza jedynie możliwość uchylenia lub zmiany decyzji wydanej w trybie zwykłym. Przeszkodą do weryfikacji, w trybie art. 155 k.p.a., może być bowiem brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodatkową przesłanką zmiany ostatecznej decyzji we wskazanym trybie jest zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki, co oznacza, że organ nie może nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Organ wyjaśnił, że ochrona praw nabytych z decyzji przez strony postępowania jest zapewniona przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody pozostałych stron. W ocenie organu stopnia podstawowego w przedmiotowej sprawie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W., będąca stroną postępowania w sposób wyraźny oświadczyła, że nie wyraża zgody na zmianę ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] r. ustalającą opłatę za przekształcenie. W związku z powyższym zaistniał brak podstawowej przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji Starosty z 2010 r. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik A. J. podniósł, że zaskarżona decyzja narusza - w sposób rażący - przepisy ustawy dotyczące możliwości rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty a także, że nie uwzględniono w niej słusznego interesu strony A. J. oraz słusznego interesu społecznego. Zauważył również, że w istniejącym stanie prawnym brak jest określenia terminu płatności należności z tytułu przekształcenia. Zaznaczono, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie posiada kompetencji do wyrażania zgody, czy też odmowy w zakresie rozkładania na raty ww. opłaty. Rozpoznając odwołanie Wojewoda D. stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 155 k.p.a., z którego wynika że bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej jest wyrażenie zgody przez stronę. Zgoda taka musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji w trybie powołanego przepisu. Zatem organ prowadzący postępowanie musi uzyskać zgodę nie tylko strony wnioskującej o wszczęcie postępowania, ale także wszystkich pozostałych stron. Brak takiej zgody na zmianę lub uchylenie decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami danego postępowania są nie tylko osoby je inicjujące, ale też każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Z bezspornych ustaleń wynika, że stroną postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności , w dacie wydania decyzji w 2010 r. był nie tylko A. J. ale też Skarb Państwa, wykonujący swoje uprawnienia właścicielskie za pośrednictwem Agencji Nieruchomości Rolnych. W tych okolicznościach Agencja Nieruchomości Rolnych posiada uprawnienie do działania jako strona postępowania, a więc tym samym również do wyrażania czy odmowy wyrażania zgody, o której mowa w art. 155 k.p.a. Skoro Agencja Nieruchomości Rolnych nie wyraziła zgody na zmianę opisanej wyżej decyzji Starosty O. z dnia [...] r (nr [...]), to brak tej zgody uniemożliwia dokonanie przez organ uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji wydanej w trybie zwykłym. Informacyjnie organ odwoławczy podał jeszcze, że na podstawie art. 45 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r.- przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r., poz.624), z dniem 1 września 2017 r. przestały istnieć Agencja rynku Rolnego i agencja Nieruchomości Rolnych, a ich zadania przejęte zostały przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, jakoby decyzja naruszała przepisy ustawy dotyczące możliwości rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty, a także, że nie uwzględniono faktu znacznej jej obecnej wartości, organ odwoławczy podkreślił, że tego typu zarzuty mogłyby być podnoszone w odwołaniu od decyzji z 2010 r. Rozpatrywanie tego typu kwestii jest niedopuszczalne, bowiem niweczyłoby całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Nie można w nim upatrywać środka do ponownego rozpoznania sprawy. Odnośnie 14 dniowego terminu do uiszczenia opłaty zamieszczonego w osnowie decyzji z 2010 r., Wojewoda D. wyjaśnił już tą kwestię w swojej decyzji z dnia [...], wskazując że takie rozstrzygnięcie nie znajdowało bezpośredniego oparcia w obowiązujących przepisach. W skardze do skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik A. J. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nie uwzględnieniu przez Wojewodę D. [...] faktu, że po stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty O. z [...] r. w części rozstrzygającej o opłacie w zakresie rachunku bankowego jak i 14 dniowego terminu wpłaty Starosta O. w decyzji nr [...] ustalając kwotę opłaty za przekształcenie i wskazując do płatności konto bankowe Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział we W. w ogóle nie wskazał terminu płatności tej kwoty. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2) zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w niniejszej sprawie wnioskowana przez skarżącego zmiana decyzji ostatecznej z dnia dnia [...] r. (nr [...]) w zakresie sposobu płatności polega jedynie na rozpoznaniu sprawy przez organ w zakresie zawnioskowanym i zgodnie z wnioskiem strony, tj. w trybie art. 155 k.p.a. a więc w oparciu o przesłanki wynikające tylko z tego przepisu. Należy pamiętać, że w tym wypadku mamy do czynienia z trybem nadzwyczajnym a nie trybem zwykłym, w którym rozstrzyga się sprawę co do istoty. Wbrew temu co podnosi pełnomocnik skarżącego, organ nie może rozpatrywać w tym zakresie sprawy pod względem merytorycznym w oparciu o przepisy prawa materialnego, w tym wypadku ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie wydaje się więc, że wywodzenie dodatkowych norm (w skardze podano art. 4 ust. 3 ustawy przekształcającej) w zakresie stosowania art. 155 k.p.a. jest prawidłowe i dopuszczalne. W trybie art. 155 k.p.a., organ rozpoznaje bowiem wniosek co do decyzji niewadliwej wydanej w trybie zwykłym (inaczej jest w trybie wznowieniowym czy też nieważnościowym), a więc bada tylko i wyłącznie przesłanki wynikające z tego przepisu. Taka interpretacja przepisu art. 155 k.p.a. wynika także z zasady ogólnej wymienionej w art. 16 k.p.a. (zasady trwałości decyzji ostatecznych) stanowiącej wzorzec interpretacyjny dla pozostałych instytucji procesowych wymienionych w dalszych przepisach Kodeksu, wskazującej m.in., że zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie. W niniejszej sprawie organy obu instancji niewadliwie przeprowadziły postępowanie administracyjne i dokonały poprawnej subsumcji stanu faktycznego sprawy pod normę art. 155 k.p.a. Z przepisu tego wynika, jak właściwie przyjęty to organy, że na zmianę lub uchylenie decyzji niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania administracyjnego. Krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo przez organy orzekające, gdyż Skarbowi Państwa w imieniu którego działała wówczas (sprzed wprowadzonej z dniem 1 września 2017 r. zmiany strukturalnej, o której informuje Wojewoda D. w zaskarżonej decyzji) Agencja Nieruchomości Rolnych, przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu (przekształcone grunty stanowiły poprzednio własność Skarbu Państwa) i to na rzecz ANR Oddział Terenowy we W. należało wpłacić opłatę za przekształcenie tego prawa (patrz także wyrok NSA z 16 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 99/08, LEX nr 528051). Skoro jedna ze stron postępowania – Agencja Nieruchomości Rolnych nie wyraziła zgody na rozłożenie na raty opłaty za przekształcenie (nawiasem mówiąc minęło ok. siedmiu lat od obowiązku zapłaty tej należności dotychczasowemu jej właścicielowi !), to wyraźny brak zgody tej strony wiązał organ rozpatrujący wniosek o rozłożenie płatności na raty. Zasadnym jest, że strona, która nabyła określone prawo z ostatecznej decyzji (prawo do uzyskania zapłaty za przekształcenie) musi mieć wyłączną możliwość decydowania o tym, czy może jeszcze "czekać" przez dalszy okres na taką zapłatę. W tym przypadku organ rozpoznający wniosek nie może decydować za stronę/wierzyciela o jej finansach. Tak więc brak było podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Przechodząc do wyjaśnienia wykonalności decyzji wydanej w [...] r., w kontekście zarzutu braku takiego terminu w przepisach. Otóż nie jest prawdą, że taki termin nie istnieje, gdyż należy odwołać się tutaj do ogólnego postępowania administracyjnego (k.p.a.) i instytucji wykonalności decyzji. Wykonalność decyzji oznacza, po pierwsze - możliwość zrealizowania uprawnienia przyznanego stronie w tej decyzji lub po drugie - powinność wykonania obowiązku nałożonego decyzją przez stosowne organy w drodze przymusu, jakim one dysponują, czyli po prostu na drodze postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 130 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji – zgodnie z § 2 wspomnianego artykułu. Odwołanie przysługuje stronie postępowania. Strona ma na złożenie odwołania 14 dni od daty doręczenia jej decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). Tak więc wykonaniu podlegają decyzje organu I instancji, w stosunku do której nie zostało wystosowane odwołanie, jak miało to miejsce w badanej sprawie. Oznaczało to, że po upływie 14 dni od dnia wydania decyzji z [...] r., decyzja ta była wykonalna (w tym wypadku uzyskała przymiot ostateczności – art. 16 k.p.a.) i nadawała się do egzekwowania należności przez stronę/wierzyciela. Zatem słusznie stwierdził Wojewoda, że umieszczenie terminu wykonania obowiązku przez stronę zobowiązaną do uiszczenia należności wymienionej w pkt 3 decyzji z [...] r. - nie może stanowić elementu osnowy decyzji, bowiem wynika on wprost z Kodeksu postępowania administracyjnego (decyzje są wymagalne z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności). W tych okolicznościach, skarga okazała się całkowicie bezzasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji.