II OSK 2398/17

Dnia 22 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1604/16 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej również jako "Wojewoda") z dnia [...] maja 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku w piśmie z dnia [...] października 2015 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Płocka o zbadanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą "nadbudowę i rozbudowę hotelu P.", zlokalizowanego w P. przy ul. S. [...], na działce o numerze ewidencyjnym gruntów: [...] obręb [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] lipca 2010 r. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] czerwca 2007 r. Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie złożył C. K. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Organ odwoławczy wskazał, że trafnie - na podstawie dziennika budowy - organ I instancji ocenił wykonane przez inwestora prace, jako nieobjęte pozwoleniem na budowę i stwierdził na tej podstawie, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Wykonanie prac budowlanych innych niż objęte pozwoleniem na budowę, pozostaje natomiast bez wpływu na zachowanie terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "prawo budowlane"). C. K. w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r., zarzucając jej błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie procedury administracyjnej, w tym w szczególności reguł postępowania dowodowego, co mogło mieć zasadniczy wpływ na treść orzeczenia. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] marca 2016 r. było, czy do dnia 3 lipca 2010 r. (w ciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna) rozpoczęto prace obejmujące nadbudowę i rozbudowę hotelu "P.", zlokalizowanego przy Al. S. [...] w P., na działce oznaczonej numerem ewid. gruntu [...], parametry techniczne części projektowanej budynku: powierzchnia zabudowy [...] m2, powierzchnia użytkowa [...] m2, kubatura [...] m3. Pomimo że Sąd podzielił wątpliwości skarżącego wyrażane w toku postępowania administracyjnego, że gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy nadbudowy lub rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, zbędne może być wytyczenie obiektu w terenie, niwelacja terenu, jego zagospodarowanie i uzbrojenie, to nie zmienia to jednak faktu, że zawarty w art. 41 ust. 1 prawa budowlanego katalog prac przygotowawczych, jest zamknięty. Inne ewentualnie podejmowane czynności nie są więc pracami przygotowawczymi, a są to jedynie czynności faktyczne, które nie wywołują prawnie doniosłego skutku w postaci rozpoczęcia budowy. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że dziennik budowy jest dokumentem prywatnym. Jego wiarygodność podlega zatem ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w oparciu o zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Pomimo tego Sąd zwrócił uwagę, że w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2016 r. szczegółowo przywołano wpisy w dzienniku budowy i wyprowadzono z nich trafny, w ocenie Sądu wniosek, że roboty budowlane prowadzone w hotelu "P." w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] lipca 2010 r. nie stanowiły realizacji zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. Udokumentowane w dzienniku prace ograniczyły się w tym okresie do remontu elewacji budynku oraz schodów. Nie polegały one natomiast na rozbudowie lub nadbudowie budynku hotelu. C. K., zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu, nie zakwestionował wpisów dokonanych w dzienniku, lecz przedstawił odmienną interpretuję zawartych w nim informacji, utrzymując, że świadczą one o realizacji zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowym pozwoleniem. Zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego obejmować miał: roboty rozbiórkowe istniejącego obiektu, roboty ziemne, roboty zbrojeniowe i betonowe pływy fundamentowej i elementów konstrukcyjnych, roboty murarskie ścian zewnętrznych i działowych, roboty zbrojarskie i betonowe schodów, podciągów i wylewek stropowych monolitowych, montaż stalowej i drewnianej więźby dachowej, roboty dekarskie i pokrycie dachu, montaż stolarki okiennej i drzwiowej, roboty instalacyjne i roboty wykończeniowe. W ocenie Sądu, dołączone do projektu rysunki elewacji to projekt elewacji, która miała być wykonana w ramach zamierzonej rozbudowy i nadbudowy, a nie projekt remontu elewacji istniejącego budynku. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. K. domagając się uchylenia go w całości i zarzucając u naruszenie: a. przepisów prawa materialnego, to jest art. 41 ust 1 i ust 2 w związku z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] czerwca 2007 r. wobec faktu rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora w terminie 3 lat, to jest przed terminem wskazanym przez ustawodawcę; b. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji gdy decyzje organów administracyjnych obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o postępowaniu w postaci art. 77 i następnych K.p.a., uzasadniających ich uchylenie ze względu na pominięcie wnioskowanych środków dowodowych z przesłuchania świadków i powołania biegłego z zakresu budownictwa celem oceny charakteru wykonanych robót budowlanych, co skutkowało mylną oceną dowodu w postaci wpisów merytorycznych do dziennika budowy, mylnym ustaleniem stanu faktycznego polegającym na stwierdzeniu, że budowy w okresie 3 lat od kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna nie rozpoczęto i w związku z tym mylnym zastosowaniem art. 37 ust 1 prawa budowlanego; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.) Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy jest określenie czy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte lub zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata. Taki bowiem warunek wygaśnięcia decyzji zawiera art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. Skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej kwestionuje wnioski Sądu I instancji uznając, iż pozwolenie dotyczyło obiektu już istniejącego przez co nie znajduje do niego zastosowanie określenie "rozpoczęcia robót budowlanych", o którym mowa w art. 41 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, natomiast każde inne prace stanowią rozpoczęcie robót budowlanych. Dowodem wykonania tych prac są m.in. wpisy w dzienniku budowy sprzed dnia [...] lipca 2010 r., a więc daty oznaczającej upływ 3 lat od momentu, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż dziennik budowy jest to faktycznie dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 prawa budowlanego stanowi, że "dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ", jednakże nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 k.p.a., bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie. Oczywiście dokument prywatny, tak jak i urzędowy jest dowodem w sprawie, w której może okazać się także konieczne przeprowadzenie innych dowodów w danym zakresie. Nie może być ten fakt jednak odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu wnoszącego skargę, zwłaszcza takiego który nie wskazał, żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to, że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada zapisom dziennika budowy (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r. II OSK 260/12). W literaturze prawniczej podkreśla się, że dopiero poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy można podważyć domniemanie prawdziwości zawartych w nim danych, np. w sytuacji gdy nie jest on prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953 ze zm.) (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2015, s. 470). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że w sprawie nie było konieczne ocenianie wnioskowanych przez skarżącego dodatkowych środków dowodowych jak przesłuchanie świadków czy powołanie biegłego w sytuacji, gdy sam skarżący nie zakwestionował prawdziwości wpisów zawartych w dzienniku budowy, a jedynie odmiennie je zinterpretował. Ocenić zatem należało, czy wpisy w dzienniku budowy świadczą o rozpoczęciu prac zgodnie z udzielonym skarżącemu pozwoleniem na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny również w tym względzie podziela ocenę Sądu I instancji, że zakres prac, których dowodem jest dziennik budowy, nie mieści się w zakresie realizacji udzielonego pozwolenia. Należy przypomnieć, za Sądem I instancji, że zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego obejmować miał: roboty rozbiórkowe istniejącego obiektu, roboty ziemne, roboty zbrojeniowe i betonowe pływy fundamentowej i elementów konstrukcyjnych, roboty murarskie ścian zewnętrznych i działowych, roboty zbrojarskie i betonowe schodów, podciągów i wylewek stropowych monolitowych, montaż stalowej i drewnianej więźby dachowej, roboty dekarskie i pokrycie dachu, montaż stolarki okiennej i drzwiowej, roboty instalacyjne i roboty wykończeniowe. Remont elewacji nie mieści się w tym katalogu prac. Niezasadna jest w ocenie NSA interpretacja skarżącego, że do obiektu już istniejącego nie znajduje zastosowania określenie rozpoczęcia robót budowlanych, o którym mowa w art. 41 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, a zatem każde inne prace powinny zostać uznane za rozpoczęcie robót budowlanych. Ustawodawca przewidział zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych, co oznacza że należy je traktować zawężająco. Tym samym wykonanie innych prac przygotowawczych, o których nie mówi się w ust. 2 art. 41, nie może być uznane za rozpoczęcie budowy (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2015, s. 457-458). Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że zadaniem organów było w tej sytuacji stwierdzić czy wykonane przez skarżącego prace remontowe stanowiły realizację zamierzenia na które udzielono mu pozwolenia. Jak już wyżej wykazano organy słusznie uznały, że skarżący tego typu prac nie przeprowadził. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.