II SAB/Po 201/17

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności budowy oddala skargę Przedmiotem skargi Z. G. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") w zakresie postepowania w przedmiocie legalności wykonania budynku gospodarczego z zadaszeniem na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na działce [...]. Zarzut bezczynności obejmuje etap postępowania administracyjnego po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., [...] i przekazaniu akt sprawy Inspektorowi Powiatowemu. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] r. Inspektor Wojewódzki, po rozpoznaniu odwołania Z. G., uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] r., [...] o umorzeniu postępowania w sprawie legalności wykonania budynku gospodarczego z zadaszeniem na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) (k. 59 akt administracyjnych). Decyzja z dnia [...] r. została doręczona organowi pierwszej instancji dnia [...] r. (zob. datownik na decyzji). Dnia [...] r. do akt postępowania załączono szkice geodezyjne dotyczące nieruchomości objętej postępowaniem, wcześniej pozyskane przez Inspektora Wojewódzkiego w odniesieniu do działki [...] (dokumenty te nadesłano Inspektorowi Powiatowemu dnia [...] r. wraz z pismem z dnia [...] r.) (k. 62-63 akt administracyjnych). Dnia [...] r. (wezwanie [...]) Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 75 § 2 K.p.a. wezwał H. S. w charakterze strony do stawienia się osobiście w siedzibie organu w dniu [...] r. w celu złożenia oświadczenia (k. 62 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.) H. S. odpowiedział na wezwanie i wyjaśnił, że nie stawi się w organie z uwagi na stan zdrowia. Podkreślił, że w wielokrotnych w rozmowach i pismach udzielił już wszystkich informacji. Zaznaczył, iż nie ma nic więcej do powiedzenia w prowadzonych postępowaniach (k. 63 akt administracyjnych). Pismami z dnia [...] r. Inspektor Powiatowy wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o udostępnienie wypisu z rejestru gruntów dla działek w K.: [...] przy ul. [...] i [...] przy ul. [...] (k. 64-65 akt administracyjnych). Wypisy z rejestru gruntów zostały udostępnione [...] r. (zob. datę sporządzenia – k. 66-67 akt administracyjnych). Następnie Inspektor Powiatowy na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. wezwał L. W., Z. G. oraz A. P. do udzielenia pisemnych wyjaśnień w sprawie (k. 68, 69 i 71 akt administracyjnych), natomiast K. S. wezwał do stawienia się w charakterze strony w organie w dniu [...] r. (k. 69 akt administracyjnych). Wnioskiem z dnia [...] r. Inspektor Powiatowy wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o nadesłanie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych działki [...] (k. 73 akt administracyjnych). Dnia 14, 19 i [...] r. pisemne wyjaśnienia złożyli odpowiednio A. P., L. W. oraz B. C. (k. 74, 76, 77 akt administracyjnych), natomiast [...] r. została przesłuchana K. S. (k. 75 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. zawiadomił strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie oraz wskazał – mając na uwadze art. 35 § 5 i art. 36 § 2 K.p.a. – że ze względu na konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego, czas załatwienia sprawy został przedłużony do [...] r. (k. 78 akt administracyjnych). Dnia [...] r. Główny Geodeta Kraju nadesłał do akt administracyjnych fotogrametryczne zdjęcia lotnicze (dokumenty nieponumerowane, za k. 80 akt administracyjnych). Dnia [...] r. akta sprawy zostały przekazane przez Inspektora Powiatowego Inspektorowi Wojewódzkiemu, natomiast postanowieniem z dnia [...] r., [...] Inspektor Wojewódzki uznał ponaglenie za nieuzasadnione (k. 80 i 81 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] r., [...] Inspektor Powiatowy ponownie zawiadomił, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając go na [...] r. (k. 82 akt sądowych). Pismem z dnia [...] r. na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie materiałów i dowodów (k. 83 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1, pkt 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej "P.b."), nałożył na K. S. i H. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego położonego w K. przy ul. [...] na działce [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., zobowiązał K. S. i H. S. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych dla zadaszenia (wiaty) wiaty na działce [...] oraz nałożył na zobowiązanych obowiązek przedstawienia zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto przedstawienia dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b. W międzyczasie – dnia [...] r. – Z. G. złożył skargę na bezczynność Inspektora Powiatowego w zakresie legalności budynku gospodarczego z zadaszeniem na nieruchomości położonej na działce [...] w odniesieniu do etapu postępowania przypadającego po wydaniu decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] r. W skardze zażądał zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), stwierdzenia, że Inspektor Powiatowy dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połozy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł. Jednocześnie Z. G. zarzucił naruszenie art. 35 § 1 i art. 12 K.p.a. polegające na bezczynności Inspektora Powiatowego i niezałatwieniu sprawy w terminie z art. 35 oraz art. 36 § 1 K.p.a. W motywach skargi skarżący wskazał, że od dnia doręczenia Inspektorowi Powiatowemu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (to jest od dnia [...] r.) minęły ponad trzy miesiące, a organ znalazł się w stanie bezczynności. W zawiadomieniu z dnia [...] r. wskazano, że sprawa będzie załatwiona do dnia [...] r. ze względu na "konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego", jednak organ nie sprecyzował jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia. Z. G. zaznaczył, że zwlekał ze złożeniem skargi do dnia [...] r., tymczasem w tak wyznaczonym terminie organ wyznaczył kolejny odległy termin – do [...] r. i poza umotywowaniem go "skomplikowanym charakterem sprawy i koniecznością dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" nie podał powodów opóźnienia. W odpowiedzi na skargę Inspektor Powiatowy wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że prowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające, natomiast decyzją z dnia [...] r. oraz postanowieniem z dnia [...] r. wydał w odniesieniu do spornej zabudowy stosowne rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) istotnie zmieniono przepisy K.p.a., w tym także w zakresie, który może mieć znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy, to jest w odniesieniu do art. 37 K.p.a. (zastąpienie zażalenia na bezczynność ponagleniem). Zgodnie z art. 16 nowelizacji do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie objętej skargą wszczęto w połowie 2016 r. (niewątpliwie przed datą wejścia w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r.), natomiast decyzję kasacyjną Inspektora Wojewódzkiego, którą sprawa została przekazana Inspektorowi Powiatowemu, wydano [...] r. (po dacie wejścia w życie nowelizacji). W zaistniałej sytuacji wynikło więc zagadnienie prawne wymagające wyjaśnienia: czy do sprawy należało stosować przepisy K.p.a. dotychczasowe, czy zmienione nowelizacją? Jak wskazano wyżej w art. 16 nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. zastosowano zwrot "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia [w życie – w ustawie brakuje tych słów – uw. Sądu] niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem...". Decyzja kasacyjna Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] r. była niewątpliwie decyzją ostateczną. Otwarte pozostaje więc jedynie pytanie, czy "kończyła ona postepowanie" w rozumieniu tego przepisu, czy raczej należy przyjmować, że stanowiła ona jedynie akt w trakcie szerzej pojętego postępowania. Aby odpowiedzieć na tak postawione pytanie można odwołać się (oczywiście w sposób odpowiedni) do dorobku doktryny w kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją kasacyjną. W ramach rozważań dotyczących tego zagadnienia przedstawiciele piśmiennictwa zwracali uwagę, że decyzja kasacyjna nie kończy sprawy, ale kończy postępowanie (M. Jaśkowska Małgorzata, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2016, wyd. el., komentarz do art. 145, pkt 3; zob. też K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2000, nr 3, s. 51-54). Lektura przywołanej literatury inspiruje do dokonania wykładni art. 16 nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. w zestawieniu z innymi podobnymi regulacjami, m.in. z art. 145 § 1 K.p.a. Dzięki takiemu porównaniu łatwo dostrzec, że ustawodawca raz stanowi o "postępowaniach wszczętych i niezakończonych [...] ostateczną decyzją", a w drugim przypadku o "sprawie zakończonej decyzją ostateczną". Skoro więc w art. 16 nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. posłużył się pojęciem postępowania, a nie sprawy, to upoważnia to do wyprowadzenia wniosku, że decyzja kasacyjna takie postępowanie kończy ("sprawa" jest natomiast przekazywana do ponownego rozpatrzenia). W konsekwencji zatem należałoby przyjąć, że w myśl analizowanego przepisu przejściowego do postępowań przekazanych organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. po wejściu w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. stosować należy nowe przepisy K.p.a. Biorąc powyższe ustalenia intertemporalne za punkt wyjścia Sąd ocenił, czy w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu zarzucanej przez Z. G.. Zdaniem Sądu Inspektor Powiatowy nie dopuścił się bezczynności. Przez bezczynność, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. należy rozumieć stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [K.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [K.p.a.]". Z pieczęci znajdującej się na decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wpłynęła ona do Inspektora Powiatowego dnia [...] r. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". W ocenie Sądu sprawa dotycząca zabudowy na działce [...] miała charakter szczególnie skomplikowany z uwagi na konieczność pozyskania z różnych źródeł dowodów (ustalenia kręgu świadków, odebrania od nich zeznań, przesłuchania stron i zlecenia nadesłania archiwalnej dokumentacji lotniczej). Organ powinien był więc to postepowanie załatwić w terminie dwóch miesięcy. Upływ terminu dwóch miesięcy liczony od dnia [...] r. przypadał na [...] r. (art. 57 § 3 K.p.a.), przy czym jest to sobota, a więc upływ terminu nastąpił w najbliższy dzień roboczy – [...] r. (zob. art. 57 § 4 K.p.a.). Przez okres wskazanych wyżej dwóch miesięcy organ aktywnie prowadził czynności, jednakże nie zakończył postępowania wyjaśniającego (przede wszystkim nie nadesłano Inspektorowi Powiatowemu fotogrametrycznych zdjęć lotniczych zamówionych wnioskiem z dnia [...] r. – zob. k. 73 akt administracyjnych). Z tego powodu organ zasadnie pismem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin do dnia [...] r. Z kolei dnia [...] r. organ ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] r., jednakże nie "nadużył" swego uprawnienia wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a., gdyż już [...] r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się, a decyzją z dnia [...] r. i postanowieniem z dnia [...] r. wydał rozstrzygnięcia odpowiednio co do budynku gospodarczego i wiaty na działce [...]. W ocenie Sądu nie doszło do bezczynności Inspektora Powiatowego, gdyż ten załatwił sprawę w terminie przez siebie wyznaczonym – a to wyklucza stan naruszenia prawa polegający na bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd zaznacza, że analizując sprawę dostrzegł oczywiście okoliczność, którą Z. G. uwypukla w skardze, to jest to, że ponaglenie złożone przez skarżącego w październiku 2017 r. spowodowało przekazanie akt sprawy [...] r. Inspektorowi Wojewódzkiemu (zamiast "niezbędnych odpisów akt sprawy" – o czym stanowi art. 37 § 4 zd. 2 K.p.a. w obecnym brzmieniu) i faktyczne wstrzymanie czynności organu pierwszej instancji do dnia ich zwrotu, to jest do [...] r. Sąd przyznaje rację skarżącemu, że wedle aktualnego stanu prawnego wniesienie ponaglenia nie powinno prowadzić do wstrzymania czynności postępowania, jako że organ, któremu stawiany jest zarzut bezczynności, nie ma obowiązku przekazywania akt sprawy organowi wyższej instancji. Powyższe nie miało jednak istotnego wpływu na ocenę bezczynności organu w badanej sprawie administracyjnej, gdyż Inspektor Powiatowy ostatecznie w dniu [...] r. zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, a terminowi temu nie uchybił. Ubocznie natomiast Sąd sygnalizuje, że twierdzenia formułowane w skardze, a dotyczące braku należytego umotywowania wyznaczania przez organ nowych terminów załatwienia sprawy, czy dotyczące sprawności postępowania mogą być przedmiotem oceny, ale w oparciu o zarzut przewlekłości postępowania, a takiego zarzutu Z. G. nie przedstawił. W tym miejscu odnotować jedynie można, że co prawda po wydaniu przez Inspektora Wojewódzkiego decyzji z dnia [...] r. postępowanie prowadzono przez ponad trzy i pół miesiąca, to jednak trudno Inspektorowi Powiatowemu zarzucić bierność, jako że ten regularnie podejmował potrzebne działania mające na celu załatwienie sprawy (poszczególne czynności organu zostały opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia). Jedyne zbędne opóźnienie w dniach od [...] do [...] r. nastąpiło na skutek wspomnianego wyżej przekazania akt wraz z ponagleniem organowi wyższego stopnia. To jednak w ocenie Sądu nie daje podstaw do oceny działania Inspektora Powiatowego jako przewlekłego, tym bardziej, że zaistniałe opóźnienie nie było bardzo poważne i mieściło się w granicach uprzednio wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.