VII SA/Wa 1251/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia A. Ł. z dnia [...].03.2017 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...].02.2017 r. uznające za bezzasadne zarzuty złożone w toku postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB Nr [...] z dnia [...].07.2014 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 7,50 m x 5,00 m zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie, organ wyjaśnił, ze w związku z niewykonaniem przez A. Ł. obowiązku wskazanego w decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2014r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 26.07.2016r. zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie z dnia 22.07.2016r. wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z w/w rozstrzygnięcia. Następnie w dniu [...].09.2016r. PINB wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie A. Ł. w dniu [...].09.2016r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...].10.2016 r. znak: [...], nałożono na A. Ł. grzywnę w wysokości 30 472,50 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją ww. PINB z dnia [...].07.2014r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2017 r. [...]WINB uchylił w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na nieprawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego. PINB uwzględniając zalecenia organu wojewódzkiego zawarte w w/w postanowieniu w dniu [...].01.2017 r. wystawił nowy tytuł wykonawczy [...] nr [...], który został doręczony zobowiązanemu w dniu 27.01.2017 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2017 r., PINB umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z [...].09.2016. Pismem z dnia 03.02.2017 r. A. Ł. wniósł z zachowaniem ustawowego 7-dniowego terminu zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując na wykonanie obowiązku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2017 r., PINB uznał przedstawione zarzuty za bezzasadne. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. Ł.. Rozpatrując zażalenie, [...]WINB stwierdził, że ocenie organu w postępowaniu zażaleniowym podlega postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].02.2017 r. wydane w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów złożonych w toku postępowania egzekucyjnego. Zdaniem [...]WINB zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Zarzuty zawarte w zażaleniu są niezasadne. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 599, dalej: "u.p.e.a.") podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 21, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. A. Ł. w zarzutach wniesionych w piśmie z dnia 03.02.2017 r. wskazał na wykonanie nałożonego obowiązku oraz na błędne prowadzenie postępowania egzekucyjnego, co do którego wcześniej został wystawiony tytuł wykonawczy i wskazał jako podstawę zarzutów art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Zdaniem [...]WINB, PINB w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wykazał jego słuszność. [...]WINB również uznał, że przesunięcie budynku o kilkadziesiąt cm na istniejącym fundamencie nie stanowi o wykonaniu nakazu rozbiórki. Stanowisko organu powiatowego w tym zakresie jest więc zasadne. Decyzja organu I instancji Nr [...] z dnia [...].07.2014r.. nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...].10.2014 r. [...]WINB utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego, a wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2974/14 WSA w Warszawie oddali skargę A. Ł. na w/w decyzję [...]WINB nr [...]. Wyrok stał się prawomocny z dniem 12.04.2016 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji organu powiatowego. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją nr [...]. Podstawą uwzględnienia zarzutu wykonania obowiązku w przedmiotowej sprawie byłoby całkowite wypełnienie treści nakazu rozbiórki budynku przed doręczeniem tytułu wykonawczego. Natomiast jak wynika z argumentacji skarżącego, za okoliczność wykonania obowiązku poczytuje fakt przesunięcia budynku po istniejącym fundamencie o kilkanaście centymetrów. [...]WINB stoi na stanowisku, że powyższe nie stanowi o wykonaniu obowiązku ani w całości ani w części. Decyzja organu powiatowego nakłada na stronę bezpośrednio nakaz rozbiórki w/w budynku. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Wobec powyższego kwestia przesunięcia spornego budynku po istniejącym fundamencie o kilkanaście centymetrów, co zdaniem skarżącego umożliwia legalizację budynku, pozostaje bez wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego w kwestii uznania zarzutów za bezzasadne. PINB zastosował się do wytycznych zawartych w postanowieniu [...]WINB nr [...] z dnia [...].01.2017 r. i postanowieniem umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...]z dnia [...].09.2016 r. Wobec powyższego organ powiatowy w sposób prawidłowy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. że zarzut pozostawienia w obiegu prawnym dwóch tytułów wykonawczych dotyczących tego samego obowiązku stał się bezzasadny. W świetle powyższego należało utrzymać w mocy postanowienie PINB. Z tym postanowieniem nie zgodził się A. Ł., który pismem datowanym na 17 maja 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając postanowieniu "naruszenie: - art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. ż 2014 r., poz. 1619 ze zm. - zwana dalej u.p.e.a.), tj.: - nieistnienie obowiązku skutkującego nakazem rozbiórki budynku gospodarczego przez A. Ł. - określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, poprzez niewzięcie pod uwagę powodu dlaczego orzeczono nakaz rozbiórki i - art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i oceny wykonania nałożonego obowiązku i podjęcie na podstawie mylnych przesłanek rozstrzygnięcia, iż obowiązek został nie wykonany". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że budynek gospodarczy został przestawiony w inne miejsce na działce skarżącego i żadnym fragmentem nie wchodzi w działkę drogi gminnej. Widoczne jest to poprzez wytyczoną na podstawie słupków geodezyjnych linię graniczną działki skarżącego. Skarżący nabył przez zasiedzenia własność gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Postanowienie sądowe, potwierdzające ten fakt zostało złożone do PINB. Zdaniem skarżącego obowiązek został więc wykonany i przez to nie było zgodne z prawem wystawienie przez organ tytułu wykonawczego. Skarżący doprowadził więc stan do stanu zgodnego z prawem i nakładanie na niego obowiązku rozebrania budynku byłoby w oczywistej sprzeczności z poczuciem praworządności wśród obywateli. Obecnie w obrocie prawnym istnieją dwa tytuły wykonawcze, które odnoszą się do tego samego przedmiotu, tj. nakazania rozbiórki. Sytuacja taka i jest prawnie niedopuszczalna. Skoro obecnie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w oparciu o późniejszy tytuł wykonawczy, to organ "winien wycofać tytuł wykonawczy z dnia 08.09.2016 r. ewentualnie egzekucja ta winna zostać umorzona jako niedopuszczalna". Zdaniem skarżącego, pomimo umorzenia postępowania egzekucyjnego pozostaje w mocy wystawiony przezeń tytuł wykonawczy, w oparciu o który postępowanie to było prowadzone. Oznacza to, że tytuł wykonawczy nadal istnieje, wywiera skutki prawne. Może więc stanowić podstawę wszczęcia formalnie odrębnego postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego, ale mającego ten sam cel, co postępowanie umorzone, tj. wyegzekwowanie rozbiórki budynku. Dopóki istnieje tytuł wykonawczy opiewający na konkretne wierzytelności, nie ma podstawy prawnej do tego, aby wystawić kolejny tytuł wykonawczy opiewający na te same wierzytelności. Nie mogą bowiem istnieć w obrocie prawnym dwa tytuły wykonawcze wystawione na tego samego zobowiązanego i te same wierzytelności. W sprawie niniejszej celowym byłoby też – zdaniem skarżącego - zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku strony o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie rozbiórki budynku będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego, gdyż pojawiły się nowe okoliczności w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia części działki gminnej nr [...]- przez A. Ł., która to okoliczność, jego zdaniem, stwarza podstawy do wznowienia postępowania (145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Zasiedzenie stwarza nowa okoliczność, która powinna być brana pod uwagę przy wznowieniu postępowania oraz przy ewentualnej zmianie decyzji wznawianej, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę oparta była na okoliczności, iż budynek stoi poza działką A. Ł., co obecnie uległo zmianie i budynek stoi w całości na działce A. Ł.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie [...]WINB, jak również PINB jest zgodne z prawem, natomiast skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem tej sprawy nie jest badanie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, a jedynie stanowisko wierzyciela w odniesieniu do zgłoszonych zarzutów w prowadzonym przez organ egzekucyjny postępowaniu egzekucji administracyjnej, w związku z wystawionym tytułem wykonawczym [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Ustawodawca przewidział w art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. uprawnienie dla zobowiązanego do kwestionowania poprawności tegoż postępowania, w sytuacji, gdy – jak w sprawie niniejszej – m. in. wykonał on w całości lub w części nałożony nań obowiązek lub obowiązek ten wygasł albo nie istniał. Wówczas to zobowiązany może zgłosić stosowny zarzut, a jeżeli jest on uzasadniony, to organ egzekucyjny umarza postępowanie lub stosuje mniej uciążliwy środek egzekucyjny. Przed orzeczeniem w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, o którym mowa powyżej, organ egzekucyjny zobowiązany jest uzyskać stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, zaś stanowisko wierzyciela odnośnie m.in. zarzutów z art. 33 §1 pkt. 1 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., organ ten przeprowadził w dniu 15 lipca 2017 r. na nieruchomości zobowiązanego kontrole w celu ustalenia, czy wykonał on ostateczną decyzję PINB z dnia [...] lipca 2014 r., nakazującą mu rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Wynik kontroli był negatywny. Pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. zobowiązany poinformował o wykonaniu nakazu rozbiórki, ale kontrola PINB, dokonana w dniu 11 sierpnia 2016 r. wykazała, że jedynie przesunął on budynek gospodarczy o ok. 10 cm na istniejącym fundamencie; nie wykonał natomiast nakazanej rozbiórki budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że przez "rozbiórkę" rozumieć należy nie przesunięcie obiektu w inne miejsce, ale faktyczną likwidację tego obiektu poprzez jego całkowite usunięcie z gruntu. Przesuniecie obiektu o 10 lub kilkadziesiąt centymetrów nie stanowi więc rozbiórki, a jedynie czynności pozorne, których efektem nie jest wykonanie nałożonego ostateczną decyzja organu nadzoru budowlanego – ani częściowe, ani tym bardziej całkowite. Treść decyzji PINB z dnia [...] lipca 2014 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego nie jest ani skomplikowana prawnie, ani językowo. Nie istnieje potrzeba dokonywania szerszej wykładni słowa "rozbiórka" – jest ono zrozumiałe dla przeważającej większości obywateli, zaś skarżący nie powołuje się na to, że nie był w stanie pojąć znaczenia określenia "rozbiórka". Z przyczyn powyższych, jak również z uwagi na dokumenty zawarte w aktach sprawy, błędne były twierdzenia skarżącego, podnoszone m.in. w skardze, że obowiązek rozbiórki nie istnieje lub, że został wykonany. Odnośnie zarzutu skarżącego, jakoby w obrocie prawnym istniały dwa tytuły wykonawcze w zakresie jednego obowiązku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z [...] września 2016 r., a tym samym ww. tytuł wykonawczy został usunięty z obrotu. Wspomnieć też należy, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. [...]WINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] października 2016 r., którym organ nałożył na A.Ł. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, nałożonego decyzją PINB z dnia [...] lipca 2014 r. i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na nieprawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego. PINB w dniu [...] stycznia 2017 r. wystawił więc nowy tytuł wykonawczy [...] nr [...]. Wbrew więc twierdzeniu skarżącego, w obrocie prawnym funkcjonuje wyłącznie jeden tytuł wykonawczy, z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...]. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego, fakt wystąpienia przez niego z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego, nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Treść stanowiska wierzyciela wobec zarzutów, zgłoszonych w postepowaniu egzekucyjnym nie jest w żaden sposób zależna od ewentualnego, przyszłego i niepewnego wznowienia postępowania, ale od stanu rzeczy istniejącego w dacie sporządzania ww. stanowiska przez wierzyciela. Wznowienie postępowania nie jest też zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia kwestii stanowiska wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów zobowiązanego. O ile organ, rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania, dokona analizy istotności faktu potwierdzenia przez sąd powszechny nabycia własności gruntu przez zasiedzenie, o tyle kwestia ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie zasadności zażalenia na stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w postepowaniu egzekucyjnym. Jak była już o tym mowa, przesłanki skutecznego wniesienia zarzutów określone są enumeratywnie w art. 33 § 1 u.p.e.a., co w sposób naturalny określa przedmiot stanowiska wierzyciela i zakres przedmiotowy tego stanowiska w odniesieniu do zgłoszonych zarzutów. Kwestia przekształceń własnościowych i nabycie własności nieruchomości przez skarżącego w drodze zasiedzenia nie ma więc znaczenia w zakresie nakazanego obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego. Analiza akt sprawy nie potwierdza więc w żaden sposób twierdzenia skarżącego+, jakoby organa miały dopuścić się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.