VII SA/Wa 961/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B.sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Sygnatura akt VIISA/Wa 961/17 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...], na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 599 ze zm., w skrócie u.p.e.a) nałożył na Spółkę B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. grzywnę w wysokości 50.000 zł ( pięćdziesiąt tysięcy), w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nakazał Spółce B. "doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu użytkowego o pow. 806,08 m2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W., z zastrzeżeniem, iż roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby z uprawnieniami w odpowiedniej specjalności.". Przedmiotowa decyzja stanowiła następstwo wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w przedmiotowym lokalu użytkowym dokonane postanowieniem PINB [...] z dnia [...] listopada 2015r., Nr [...]). Z uwagi, na stwierdzenie niewykonania nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanej Spółki z zachowaniem obowiązków przewidzianych w art. 15, art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a tj. doręczając skutecznie zobowiązanej upomnienie z dnia 12 kwietnia 2016r. (w dniu 27 kwietnia 2016r.), a następnie doręczając Tytuł Wykonawczy [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. (w dniu 2 września 2016r.) W wyniku rozpoznania zarzutów pełnomocnika zobowiązanej Spółki wniesionych na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016r., uznał zarzuty za bezzasadne. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zobowiązana Spółka nie wniosła skargi do Wojewódzki Sąd Administracyjny na to rozstrzygnięcie. Ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą do zastosowania środka egzekucyjnego przewidzianego w art. 119 u.p.e.a., nastąpiło podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2017r., w protokole Nr [...] stwierdzono brak wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji ostatecznej. Dalej organ podał, że celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a, jednorazowa grzywna w celu przymuszenia nakładana na osobę prawną, o ile nie dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części - nie może przekroczyć 50.000 zł. W przedmiotowej sprawie, organ uznał za uzasadnione nałożenie grzywny w maksymalnej, dopuszczalnej wysokości tj. 50.000 zł. Zobowiązana Spółka wskazywała na niewykonalnością prawną obowiązku - na utracone prawo do dysponowania nieruchomością, to jednak włada przedmiotowym lokalem, a w dniu 10 stycznia 2017r., w trakcie czynności kontrolnych nie wpuszczono do lokalu przedstawicieli [...]. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła B.sp. z o.o. w W. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 144 Kpa , po rozpatrzeniu zażalenia spółki B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w związku z niewykonaniem przez B. sp. z o.o. obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...].12.2015 r. nr [...] - organ powiatowy przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie tego obowiązku. W dniu 27.04.2016 r. podmiotowi zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie z dnia 12.04.2016 r. wzywające do wykonania obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego lokalu użytkowego o pow. 806,08 m2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W. W dniu [...].08.2016 r. PINB [...], wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono zobowiązanemu w dniu 2.09.2016 r., po czym wszczęto przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...].09.2016 r., PINB [...] uznał zarzuty B. sp. z o.o. za nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...].11.2016 r., [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. W ocenie organu odwoławczego, PINB [...] przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 599). Zgodnie z art. 6 § 1 ww. ustawy "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych ". Zobowiązana spółka uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].12.2015 r., nakazującą doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu użytkowego o pow. 806,08 m2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W. Powyższe zostało potwierdzone czynnościami kontrolnymi organu powiatowego przeprowadzonymi w dniach: 1.06.2016 r., 10.01.2017 r. Organ miał obowiązek nałożenia na zobowiązaną spółkę grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta vi' trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie zastosował się do dyspozycji tego przepisu. Uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwota grzywny ustalona w wymiarze 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. W ocenie organu II instancji PINB [...] wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się ustalając ww. kwotę. Poza grzywną, środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania było zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Zdaniem organu II instancji, argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, iż jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego pod względem formalnym. Organ powiatowy wskazał, że podnoszona niewykonalności obowiązku niepieniężnego z uwagi na utracone prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie przesądza o braku możliwości władania przedmiotowym lokalem. Prezes zarządu zobowiązanej spółki, udostępniała przedmiotowy lokal do kontroli PINB [...] w dniach 1.06.2016 r., 10.01.2017 r. Lokal nie został oddany przez zobowiązaną spółkę, [...] w związku z wyrokiem częściowym Sądu Rejonowego [...], I Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 2016 r. Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Stosownie do art. 126 ww. ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W ocenie [...] WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. B. sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., zarzucając naruszenie następujących przepisów: I. art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB, pomimo braku wyjaśnienia Spółce, iż była ona uprawniona do wykonywania prac, bez zgłaszania; II. art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, bez wyjaśnienia przesłanek, dla których organ zastosował najsurowszy wymiar grzywny w celu przymuszenia. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Spółka (jako zobowiązany) od samego początku, wielokrotnie powoływała się na spór co do prawa własności budynku położonego przy ul. K. [...] w W., wskazując na brak możliwości złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (co było koniecznym składnikiem skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót). Organ nadzoru budowlanego I-ej i II-ej instancji rozpatrujące poszczególne pisma składane przez Spółkę nie wskazały, jakoby prace, których wykonania oczkuje się od Spółki ("doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu"), nie wymagały zgłoszenia ani zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem nie wiązały się z koniecznością złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nadzoru budowlanego dopiero w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wskazał Spółce, iż prace, których dotyczy prowadzone postępowanie egzekucyjne, nie wymagają zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia. Spółka nie miała już możliwości wykonania obowiązku w oparciu o wyjaśnienia organu i uniknięcia tym samym nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia, ponieważ tego samego dnia nałożono grzywnę w celu przymuszenia. W lutym 2017 r. Spółka rozpoczęła czynności zmierzające do wykonania decyzji organu nadzoru budowlanego. Organ wskazał, że grzywny w kwocie 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Rozumowanie takie, sprowadza się do stwierdzenia, że "wysokość grzywny jest uzasadniona, bowiem jest uzasadniona". Organ powinien był rozważyć problemy z ewentualnym złożeniem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Nie występuje zagrożenie dla osób lub mienia w związku z brakiem przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego. Nakładanie grzywny w maksymalnej wysokości, niezależnie od wagi i okoliczności przypadku, jest niezgodne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Gdyby organ działał w zgodzie z zasadami pogłębiania zaufania, to Spółka wykonałaby obowiązek bez konieczności nakładania na nią grzywny w celu przymuszenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga okazała się bezzasadna. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 599 ze zm.), zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku możliwych środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym robót budowlanych możliwe jest zastosowanie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12b ww. ustawy, tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie, który z tych środków jest właściwy przy realizacji obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego lokalu użytkowego o pow. 806,08 m2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W. Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego jest art. 119 § 1 cyt. ustawy, jednakże § 2 jako przepis szczególny potwierdza, że grzywna w celu przymuszenia może być stosowana przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z Prawa budowlanego (por. R. Hauser/Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. 2 wydanie, Warszawa 2004, s. 520). Z kolei wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 ww. ustawy). Z przepisów tych nie wynika jednak pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego. Nie można przy tym pominąć treści art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 ustawy, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe regulacje wskazują, że przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych, zasadniczo w pierwszej kolejności należało stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Dla oceny uciążliwości grzywny w celu przymuszenia zgodnie z zasadami z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znaczenie prawne ma art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązku przez zobowiązaną daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 ustawy). Także grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub części (art. 126 ustawy). Jako niezasadne należało zatem uznać wywody strony skarżącej, które sprowadzały się do stwierdzenia, że właściwie nie było potrzeby wszczynania postępowania egzekucyjnego oraz, że zobowiązana mogła sama przystąpić do wykonania obowiązku. Podkreślenia wymaga, że do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, nie było żadnych informacji o faktycznym wykonaniu egzekwowanego obowiązku. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 18, art. 119 § 1 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuty braku wyjaśnienia przez organ, przyczyn niewykonania egzekwowanego obowiązku, podobnie jak rzekoma dysproporcja pomiędzy okolicznościami sprawy, a wymierzoną grzywną w celu przymuszenia, pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro grzywna w celu przymuszenia miała przede wszystkim zaktywować zobowiązaną do działania w celu wykonania nałożonego obowiązku, to wymiar zastosowanego środka egzekucyjnego był w pełni zasadny. W świetle opisanych okoliczności faktycznych nie budzi wątpliwości zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Prowadzone postępowanie egzekucyjne i stosowane przez organy środki przymusu mają doprowadzić do wykonania obowiązku. Dopóki obowiązek nie jest wykonany w całości organ egzekucyjny ma obowiązek podejmować kroki prowadzące do skutecznej egzekucji. W odniesieniu do wysokości wymierzonej grzywny, wskazać należy, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie określa przesłanek wysokości grzywny w celu przymuszenia, a jedynie wyznacza górne jej granice. Organ, mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego - co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu uczynił. Zasadę powyższą należy rozumieć w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia zbędnych dolegliwości wobec zobowiązanego, ale równocześnie do nakłonienia go do wykonania ciążącego obowiązku. Wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, nie jest bezpośrednio związana z możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. R. Hauser, Z. Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo CH BECK 2003, s. 479). Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując obowiązek. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia, organ podjął rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, które uzasadnił. Wskazał motywy, którymi się kierował wyznaczając jej wysokość. W okolicznościach tej sprawy, uzasadnienie mogło sprowadzać się do stwierdzenia, że maksymalna wysokość grzywny będzie skuteczna i spowoduje uniknięcie konieczności sięgania do dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.