VII SAB/Wa 49/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]; II. stwierdza, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. K. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 sierpnia 2017r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], który wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zasądzenie od Skarbu Państwa – Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwoty 20 000 zł., nakazanie podjęcia czynności określonych przepisami prawa oraz zasądzenie od Skarbu Państwa – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...] lub organ) odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., w którym skarżący przedstawił dokładnie nieprawidłowości i naruszenia przy wydawaniu decyzji, a w szczególności nieprzekazanie mu decyzji, a przy tym nakazanie wniesienia opłat bez pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji, w sytuacji, gdy nie była ona ostateczna i prawomocna. Skarżący zaznaczył, że wszystkie dokumenty związane z jego sprawą przekazał organowi w lipcu 2015 r., zaś SKO w [...] przez ponad 2 lata nie podjęło żadnych czynności w celu właściwego załatwienia sprawy jego odwołania, pomimo pism ponaglających z 2 marca 2016 r. i 19 maja 2016 r., jak również telefonicznej interwencji skarżącego w sierpniu 2016 r. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 22 czerwca 2015 r. do SKO w [...] wpłynęło pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.". Pismem z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt [...] SKO w [...] zwróciło się do [...] z prośbą o przesłanie kopii decyzji, od której się odwołuje oraz podanie numeru, daty i organu, który wydał decyzję. W dniu 27 lipca 2015 r. do SKO w [...] wpłynęła odpowiedź [...], z której wynika, że nie otrzymał on treści decyzji, a jedynie pismo, które jest powiadomieniem Straży Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] o usunięciu z drogi pojazdu w dniu [...] czerwca 2015 r. na podstawie dyspozycji nr [...] wydanej przez Straż Miejską [...]. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...], SKO w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania [...] od powiadomienia Straży Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o usunięciu z drogi pojazdu marki [...] nr rej. [...] na parking strzeżony w [...] przy ul. [...]. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w trybie zastępczym w dniu 23 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że SKO w Warszawie prowadziło postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. (dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przechodząc do rozpatrywania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego należy wskazać, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 – 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej, niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie" wpłynęło do SKO w [...] w dniu 22 czerwca 2015 r. Organ wezwał wprawdzie niezwłocznie skarżącego (w dniu 2 lipca 2015 r.) do nadesłania kopii decyzji oraz podanie innych danych identyfikujących akt administracyjny objęty odwołaniem, jednakże od 27 lipca 2015 r., tj. od dnia, w którym wpłynęła odpowiedź [...], organ nie podejmował żadnych czynności, aż do dnia 4 sierpnia 2016 r., tj. dnia wydania postanowienia o sygn. akt [...], SKO w [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania [...] od powiadomienia Straży Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o usunięciu z drogi pojazdu marki [...] nr rej. [...] na parking strzeżony w [...] przy ul. [...]. W konsekwencji należy stwierdzić, że przez ponad rok organ pozostawał w bezczynności, nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Ostatecznie organ uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne i wydał odpowiednie postanowienie w tym zakresie, jednakże nastąpiło to po długim okresie pozostawania w bezczynności. Z powyższych powodów Sąd uznał, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły, albowiem nie wykazał, że przekroczenie terminu do rozpatrzenia w procesowej formie było usprawiedliwione jakimiś szczególnymi okolicznościami. W ocenie Sądu, nawet jeżeli sprawa objęta odwołaniem nie należy do spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji i nie może być przedmiotem odwołania, to obywatel ma prawo uzyskać takie stanowisko organu bez uzasadnionej zwłoki, chociażby po to, aby uzyskać informację o przysługujących mu prawach i obowiązkach oraz o możliwościach podejmowania działań w celu ochrony jego praw. Podkreślić przy tym należy, że na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a., czyli ostateczne postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. A zatem ostateczna ocena, czy, w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, przysługuje środek odwoławczy należy do sądu administracyjnego, a nie do organu. Niepodejmowanie przez organ stanowiska w powyższym zakresie, pomimo obowiązku wydania rozstrzygnięcia w formie przepisanej obowiązującymi przepisami prawa (art. 134 k.p.a.) może być uznane za ograniczenie, czy wręcz uniemożliwienie stronie realizacji prawa do sądu w zakresie wskazanej wyżej kontroli. Dlatego Sąd uznał, że SKO w [...], w tak nieskomplikowanej sprawie, pozostawał przez zbyt długi czas bezczynny, pomimo, iż był zobowiązany do niezwłocznego zajęcia stanowiska w zakresie dopuszczalności odwołania. Biorąc jednak pod uwagę stan faktyczny sprawy i jej charakter, a mianowicie czysto formalne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby wymierzenie organowi grzywny. Sąd nie stwierdził również, aby w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności wskazujące na wystąpienie rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że organ nie uchybił obowiązkowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a wszelkie negatywne konsekwencje milczenia organu, które mogły dotknąć skarżącego sprowadzają się do zwłoki w udzieleniu informacji o niedopuszczalności wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 oraz art. 200 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.