II SA/Op 593/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skarg A. D. i J. D. oraz A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 25 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 20 lipca 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. i J. D. solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych, a także na rzecz A. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. D. i J. D. oraz A. S. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 25 października 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 20 lipca 2017 r., nr [...], nakazującą A. D. i J. D. doprowadzenie do stanu poprzedniego wiaty na maszyny rolnicze. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. A. S. wniósł o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], na działce nr a, k.m. [...], w których prowadzona jest działalność gospodarcza przez J. D. W toku prowadzonego postępowania PINB w dniu 22 lutego 2016 r. przesłuchał A. D. i J. D., jako strony postępowania, w sprawie sposobu użytkowania obiektów zlokalizowanych na działce nr a w [...], ustalając, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczony przez organ nr 5, jest użytkowany jako magazyn wyrobów (w tym z tworzyw sztucznych). Nie dokonano zmiany sposobu użytkowania. Obiekt ten został obudowany płytami warstwowymi. Strony zeznały również, że obiekty nr 1 i 2 oraz nr 2 i 3 są połączone drzwiami, tak samo nr 3 i 5. W dniu 2 czerwca 2016 r. przeprowadzono oględziny obiektu nr 5, podczas których ustalono, że został on zrealizowany na podstawie pozwolenia Starosty [...] z dnia 23 września 2013 r., nr [...] na budowę wiaty na maszyny rolnicze, zmienionego dnia 12 marca 2014 r. w zakresie długości obiektu. Budowę obiektu zakończono zgłoszeniem z dnia 8 października 2014 r. (wpływ 13 października 2014 r.). Podczas oględzin stwierdzono, że obiekt jest obudowany płytami stalowymi z oknami od strony szczytowej oraz oknami i drzwiami od podwórka oraz bramą. Obiekt jest użytkowany jako magazyn, zaopatrzony w instalację elektryczną i układ suwnicowy. Podłoże wykonano z wylewki cementowej. Według oświadczenia J. D., obiekt został obudowany pod koniec 2015 r. Decyzją z dnia 28 lipca 2016 r., nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał A. D. i J. D. rozbiórkę budynku magazynowego zlokalizowanego w [...] (Gmina [...]) na działce nr a, k.m. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. D. i J. D., OWINB decyzją z dnia 3 października 2016 r., nr [...], uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, uznając, że sprawa przebudowy obiektu z wiaty na magazyn powinna być prowadzona w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Na skutek zażaleń inwestorów, postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...], OWINB uchylił również w całości postanowienie PINB z dnia 16 grudnia 2016 r., nr [...], o wstrzymaniu robót budowlanych i zabezpieczeniu obiektu oraz o nakazie przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót i ich zgodności z planem miejscowym, a także przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest zbędne w sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty budowlane - tak jak w rozpoznawanej sprawie - zostały już zakończone. W dniu 8 lutego 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o oględzinach w sprawie stwierdzenia przebudowy wiaty na budynek magazynowany przez J. D. w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę (obiekt nr 5). W dniu 20 lutego 2017 r. PINB przeprowadził oględziny obiektu nr 5, ustalając, że jest on usytuowany w granicy z działką sąsiednią od strony zachodniej, od strony północnej przylega do obiektu nr 4. Wiata w całości obudowana jest blachą, wstawiona jest także brama wjazdowa. Od strony wschodniej ściana okryta jest w części plandeką. Według oświadczenia A. S., obecnego podczas oględzin, w obiekcie znajduje się malarnia proszkowa i jest prowadzona działalność w tym zakresie, która jest niezgodna z przeznaczeniem obiektu. Potwierdzeniem tego są kominy spalinowe, którymi są odprowadzane spaliny z palników nagrzewających komory lakierni. W dniu 21 marca 2017 r. A. S. dostarczył również płyty CD z nagraniami dotyczącymi m.in. spornego obiektu. W dniu 19 kwietnia 2017 r. przesłuchany w charakterze świadka A. S. ponownie stwierdził, że obiekt nr 5 jest użytkowany jako lakiernia proszkowa. Znajdują się tam dwie komory lakiernicze i wykonywane są prace związane z lakierowaniem. Powyższe potwierdzają istniejące w obiekcie dwa kominy, które odprowadzają spaliny z komór proszkowych. Najpierw obiekt wybudowany był jako wiata, później wstawione zostały okna i drzwi. Brama i plandeki zostały wstawione po wniesieniu odwołania przez J. D., który wcześniej rozebrał część obiektu. W tym samym dniu przesłuchano również J. D., który wskazał, że obiekt nr 5 jest obecnie użytkowany jako pomieszczenie magazynowe, zaś projekt był na wiatę. Według inwestora, nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Z jednej strony magazynu zainstalowano plandekę, co nastąpiło w ubiegłym roku. Pracownicy składują w nim materiały. W przedmiotowym obiekcie jest instalacja elektryczna oraz kominy wentylacyjne. Znajduje się tam również piec olejowy i instalacja grzewcza, która dogrzewa wiatę, gdy przebywają w niej pracownicy. W obiekcie magazynuje się wyroby z tworzyw sztucznych, elementy do odwijaczy, piec, czasami stoi w nim przyczepka. Piec wraz z instalacją stanowi stałą konstrukcję. J. D. wyjaśnił, że nie posiada projektu na instalację. Decyzją z dnia 20 lipca 2017 r., nr [...], PINB - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - nakazał A. D. i J. D. doprowadzenie do stanu poprzedniego, tj. decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 23 września 2013 r. wraz z decyzją zmieniającą z dnia 12 marca 2014 r., wiaty na maszyny rolnicze znajdującej się w [...], przy ul. [...], działka nr a, w terminie do 31 października 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowy obiekt w całości jest obudowany blachą, posiada bramę wjazdową, a od strony wschodniej ściana okryta jest w części plandeką. W trakcie oględzin w obiekcie nie były prowadzone prace. Nie było możliwości dokładnego ustalenia jego wyposażenia ze względu na zbyt dużą ilość zmagazynowanych rzeczy oraz brak dostępu do każdej strefy obiektu. Z połaci dachowej obiektu wyprowadzone zostały dwa kominki, z których unosił się dym. Ponadto połać dachu od strony wschodniej jest wydłużona w miejscu wstawienia bramy. Z kolei z dostarczonych przez A. S. nagrań wynika, że w obiekcie nr 5 znajdowały się dwie komory lakiernicze, które były użytkowane. W obiekcie zamontowano instalację elektryczną oraz grzewczą, w celu dogrzewania przebywających w nim pracowników oraz wstawiony został zbiornik na olej opałowy, który połączony jest z instalacją grzewczą. Organ podał też, że z zeznań A. S. wynika, iż obiekt nadal użytkowany jest jako lakiernia proszkowa, ze wstawionymi dwiema komorami lakierniczymi, z których wyprowadzane są spaliny dwoma kominami umieszczonymi w połaci dachu. Natomiast J. D. zeznał, że jest to obiekt magazynowy. Organ odnotował też, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę wiaty z przeznaczeniem na przechowywanie sprzętu rolniczego, obudowanej z trzech stron płytą warstwową, zaś od strony wschodniej nie przewidziano jakiejkolwiek ściany zewnętrznej. Nie planowano również wyposażenia wiaty w jakiekolwiek instalacje, a co za tym idzie w kominy. Wody opadowe miały być rozprowadzane po terenie własnym działki inwestora, za pomocą rynien dachowych i rur spustowych zlokalizowanych na elewacji od strony wschodniej i zachodniej wiaty. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 Prawa budowalnego. Organ dowodził, że zostały spełnione przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czyli wykonanie robót naruszających obowiązujące przepisy. Naruszenie to polegało - zdaniem organu - na wykonaniu ściany wraz z wstawieniem bramy wjazdowej od strony wschodniej, przedłużeniu okapu dachu nad bramą, wykonaniu instalacji wewnętrznych, elektrycznej oraz grzewczej wraz z montażem zbiornika na olej opałowy wewnątrz budynku, a także wstawieniu kominów w połaci dachu. W tych okolicznościach, w ocenie organu, zaistniały przesłanki stanowiące podstawę nakazania inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Dalej, analizując zapisy uchwały Rady Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2016 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (zwanego dalej miejscowym planem), odnoszące się do terenu działki przy ul. [...], a oznaczone symbolem 4MU - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, organ uznał, że niezgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę jest użytkowanie obiektu, które w założeniu miało być gospodarcze, na przechowywanie maszyn rolniczych. Jednakże dokumentacja nagraniowa, zeznania J. D. i A. S. wskazują na użytkowanie niezgodne z przeznaczeniem, które nie może zostać zalegalizowane ze względu na niezgodność z miejscowym planem. W odwołaniach od powyższej decyzji, wniesionych odrębnymi pismami, A. D. i J. D. zarzucili naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego, ewentualnie przez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki legalizacji już wykonanych robót budowlanych, o ile takowe zostały wykonane. Odwołujący zarzucili też wadliwe ustalenie, że użytkowanie wiaty jest niezgodne z przeznaczeniem i nie może być zalegalizowane ze względu na niezgodność z miejscowym planem, podczas gdy obowiązujący plan nie zabrania magazynowania zamiast maszyn rolniczych innych urządzeń, materiałów czy wyrobów. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nieustalenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r. dotyczącego zgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącej wiaty, zlokalizowanej na działce nr b - k.m. [...], położonej w miejscowości [...], na budynek malarni proszkowej. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że organ nie ustalił, czy i w jakim zakresie wykonane roboty istotnie odbiegają od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie, jak również w przepisach Prawa budowlanego. Organ nie rozważył także, które z wykonanych robót wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto PINB nie wykazał, że ze względu na stopień naruszenia przepisów Prawa budowlanego nie jest możliwe doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Poza tym organ nie wyjaśnił, na czym polega zarzucana niezgodność użytkowania wiaty z miejscowym planem. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł również A. S., zarzucając wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie inwestorowi rozbiórki rozbudowanej części zakładu oznaczonej jako obiekt nr 5. Zdaniem odwołującego, zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że sporne roboty budowlane nie stanowiły przebudowy wiaty przeznaczonej na maszyny rolnicze na budynek lakierni lub budynek magazynowy, ale w istocie polegały na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego. Ponadto obiekt nr 5 nigdy nie stanowił wiaty służącej przechowywaniu maszyn rolniczych. Taki obiekt nie powstał, bo nie był potrzebny inwestorowi, który nie posiada i nie posiadał gospodarstwa rolnego ani maszyn rolniczych. W przekonaniu odwołującego, J. D. prowadzi zakład produkcyjny, który od wielu lat konsekwentnie rozbudowuje na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty było jedynie próbą obejścia przepisów uniemożliwiających legalną rozbudowę zakładu. W wyniku rozpatrzenia odwołań, OWINB decyzją z dnia 25 października 2017 r, nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i przytoczył ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Następnie stwierdził, że sporny obiekt jest użytkowany jako magazyn wyrobów (w tym z tworzyw sztucznych), przy czym inwestor legalnie wybudował wiatę na maszyny rolnicze. Organ wskazał, że zgodnie z opisem technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego, planowany budynek wiaty miał być obiektem wolnostojącym, parterowym, niepodpiwniczonym. Miał stanowić zwartą bryłę przykrytą dachem dwuspadowym. Budynek w całości zaprojektowany został do celów gospodarczych (parkowanie, przechowywanie sprzętu rolniczego). Organ podał, że obecnie obiekt, którego budowa zakończyła się w 2014 r., usytuowany jest w granicy z działką sąsiednią od strony zachodniej, od strony północnej przylega do kolejnego obiektu. Budynek obudowano blachą, wstawiono także bramę wjazdową. Od strony wschodniej ściana okryta jest w części plandeką. W wyniku tego powstała wiata magazynowa na maszyny rolnicze, która aktualnie spełnia rolę budynku magazynowego. Organ odnotował też, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 2 sierpnia 2016 r., nr [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w [...], tj. działki nr a k.m. [...] na nowe działki: nr c k.m. [...] oraz nr b k.m. [...], na której zlokalizowany jest obiekt nr 5. Obecnie powstały w wyniku dokonanej przez inwestora samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynek magazynowy wchodzi w skład A. Organ zgodził się z A. S., że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane nie tylko stanowiły przebudowę wiaty na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej na budynek magazynowy, ale także w istocie poległy na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego. Funkcjonowanie powstałego obiektu jest jednak sprzeczne z miejscowym planem obowiązującym dla spornego terenu. Natomiast zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 4 maja 2017 r. oraz z dnia 1 sierpnia 2017 r. o zgodności z planem nie dotyczą obiektu objętego przedmiotowym postępowaniem. Sporny obiekt nie może być uznany jako część zabudowy mieszkaniowej, a także zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zabudowy usługowej. Nie jest również towarzyszącym zabudowie mieszkaniowo-usługowej urządzeniem budowalnym, a także obiektem i pomieszczeniem związanym z drobną wytwórczością. Stanowi on pewien element ciągu technologicznego prowadzonej produkcji. Organ stwierdził, że w obiekcie podjęto działalność zmieniającą warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, co w konsekwencji wprowadziło ograniczenia i uciążliwości dla działki sąsiedniej. Ponadto, zdaniem WINB, przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego, a zapisy miejscowego planu uniemożliwiają doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami. Biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu, inwestor na budowę takiego obiektu również nie uzyskałby pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że A J. D. w przeważającej części zajmuje się obróbką mechaniczną elementów metalowych i prowadzi działalność wytwórczą. W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego należy dokładnie ustalić stan faktyczny zrealizowanych robót, przez pryzmat ich zgodności z przepisami prawa. Dopiero gdy wady robót budowlanych są niemożliwe do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ może nałożyć obowiązki zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W przekonaniu WINB, powstały obiekt narusza przepisy miejscowego planu, a jego funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócanie spokoju mieszkańców terenów przyległych do zakładu. Wykonanie najpierw wiaty na maszyny rolnicze, a następnie samowolne jej przebudowanie na budynek magazynowy, świadczy o świadomym obejściu prawa przez inwestora, który na terenie wcześniej przeznaczonym pod zabudowę mieszkalno-zagrodową, a obecnie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zrealizował obudowany z wszystkich stron budynek magazynowy i uzyskał dodatkowy obiekt wchodzący w skład zakładu. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że sprawa została wszechstronnie oceniona i wyjaśniona oraz prawidłowo uzasadniona, a także wykazano, że obiekt jest niezgodny z miejscowym planem. Dlatego nieuzasadnione są stawiane przez odwołujących zarzuty dotyczące naruszenia przez PINB przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W skardze na powyższą decyzję A. D. i J. D., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że użytkowanie wiaty jest niezgodne z przeznaczeniem i nie może być zalegalizowane ze względu na niezgodność z miejscowym planem, podczas gdy plan nie zabrania magazynowania zamiast maszyn rolniczych innych urządzeń, materiałów czy wyrobów. Skarżący ponowili także zawarty już w odwołaniach zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto podnieśli zarzut rażącego naruszenia następujących przepisów: - art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zignorowanie złożonego przez skarżących materiału dowodowego, braku rozważenia istoty sprawy w kontekście interesu społecznego oraz zupełne pominięcie słusznego interesu skarżących; - art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a w konsekwencji wydanie decyzji o treści, która nie przekonuje co do zasadności i zgodności z prawem; - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie rozstrzygnięcia sprawy bez oceny całokształtu materiału dowodowego, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wójta Gminy [...] oraz dokonanej przez niego interpretacji zapisów miejscowego planu i podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem zasad wykładni zapisów planu jako aktu prawa miejscowego; - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi akcentowano powinność takiej wykładni postanowień miejscowego planu, by zapewnić maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich, których ograniczenie nie może być interpretowane rozszerzająco. Zdaniem skarżących, nie można odrzucać takiego przeznaczenia planu, które nie sprzeciwia się podstawowemu przeznaczeniu i nie jest sprzeczne z celem, jaki zakłada plan. W tym zakresie dowodzili, że miejscowy plan nie wyklucza używania wiaty na maszyny rolnicze, a używanej według organu jako pomieszczenie magazynowe do przechowywania innych wyrobów. Tymczasem organ zastosował wykładnię rozszerzającą planu, tj. ewidentnie na ich niekorzyść. Ponadto organ nie podał konkretnie, jaki zapis miejscowego planu stoi w sprzeczności ze sposobem użytkowania wiaty. Nie wyjaśnił również, dlaczego nowy sposób użytkowania wiaty stanowi ciąg technologiczny produkcji i stoi w sprzeczności z planem i jakie ograniczenia oraz uciążliwości wywołuje dla sąsiednich działek. Jednocześnie organ z góry przesądził, że skarżący samowolnie dokonali zmiany sposobu użytkowania wiaty, mimo iż postępowanie administracyjne w tej sprawie nadal się toczy, co powoduje utratę zaufania do organów publicznych. Skarżący podnieśli też, że w podobny sposób jak oni, plan interpretuje Wójt Gminy [...], który jest odpowiedzialny za przygotowanie oraz wykonanie planu. Natomiast odwołując się do prokonstytucyjnej wykładni postanowień planu, wskazali, że niejasne, nieprecyzyjne lub ogólne postanowienia planów winny być interpretowane w sposób korzystny dla inwestorów. Ponadto ponowili argumentację zawartą w odwołaniach w zakresie niewyjaśnienia szeregu istotnych okoliczności, co spowodowało, że organ nie wykazał, iż doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na stopień naruszenia Prawa budowlanego, nie jest możliwe przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych, a jedynie w drodze nakazu zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł również A. S., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której zaistniały przesłanki określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 1 K.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieodpowiadający wymogom prawa. W związku z tym zarzutami A. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że obiekt nr 5 jest użytkowany jako magazyn wyrobów i wchodzi w skład A J. D. Zgodził się ze stanowiskiem organu, że sporny obiekt jest niezgodny z zapisami miejscowego planu, obowiązującymi dla terenu działki nr b. Zwrócił też uwagę, że obiekt ten jest technicznie, funkcjonalnie i technologicznie połączony z pozostałymi obiektami zakładu produkcyjnego, w tym również z obiektem nr 3. Ponadto nie stanowił on nigdy wiaty na maszyny rolnicze, co obrazuje materiał zdjęciowy sprawy. Skarżący podniósł, że inwestor nie prowadził gospodarstwa rolnego ani zabudowy zagrodowej, natomiast od wielu lat prowadzi zakład produkcyjny, konsekwentnie go rozbudowując. Dalej wywodził, że skoro według organu doszło do wykonania przez inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego, w którym mieści się zakład produkcyjno-usługowy, a roboty te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, które po myśli art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego było konieczne, to w takiej sytuacji właściwym trybem usuwania skutków samowoli budowlanej jest tryb określony w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, a nie zastosowany przez organ tryb z art. 51 Prawa budowalnego, przewidziany dla przebudowy. Natomiast w przypadku dokonania przez organ jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację wykonanej rozbudowy, ponieważ wykazane zostało, że rozbudowa ta jest niezgodna z przepisami obowiązującego miejscowego planu, organ nadzoru budowlanego winien nakazać rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego. Ponadto skarżący zgłosił zarzuty nieprecyzyjnego opisu rozstrzygnięcia, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 598/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze II SA/Op 598/17 ze skargi A. S. ze sprawą o sygnaturze II SA/Op 593/17 ze skargi A. D. i J. D. oraz postanowił o prowadzeniu tych spraw pod sygnaturą II SA/Op 593/17. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ zauważył, że przedłożone w sprawie zaświadczenie Wójta Gminy [...] dotyczyło obiektu, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania istniejącej wiaty na malarnię proszkową. W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2018 r. pełnomocnik A. i J. D. wniosła o dopuszczenie dowodu z pisma wójta Gminy [...] z dnia 7 grudnia 2017 r. wraz z opinią urbanistyczną i zaświadczeniem na okoliczność zgodności z ustaleniami miejscowego planu dokonanej zmiany sposobu użytkowania istniejącej wiaty na maszyny rolnicze na malarnię proszkową. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących A. D. i J. D. podtrzymał skargę oraz wnioski i wywody w niej zawarte. Wniósł również o oddalenie skargi A. S. Ponadto przedłożył pismo Wójta Gminy [...] z dnia 20 lutego 2018 r. Pełnomocnik organu podtrzymała wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, precyzując, wobec wątpliwości Sądu, że organ zakwalifikował sporne roboty budowlane wykonane w obiekcie nr 5 jako przebudowę. Sąd postanowił dopuścić dowód z akt administracyjnych załączonych do sprawy o sygn. II SA/Op 592/17, której przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja OWINB z dnia 24 października 2017 r., nr [...], dotycząca nakazu doprowadzenia przez A. D. i J. D. lakierni proszkowej (obiekt nr 3) do stanu poprzedniego, tj. decyzji pozwolenia na budowę z dnia 28 grudnia 2010 r., nr [...], na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej w [...] przy ul. [...], działka nr a (obecnie działka nr b). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej nadal P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja OWINB z dnia 25 października 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 20 lipca 2017 r., nakazującą A. D. i J. D. doprowadzenie do stanu poprzedniego, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 września 2013 r., nr [...] wraz z decyzją zmieniającą z dnia 12 marca 2014 r., wiaty na maszyny rolnicze znajdującej się w [...], przy ul. [...], działka nr a (obecnie działka nr b), w terminie do 31 października 2017 r. Przypomnienia również wymaga, że wskazane decyzje wydane zostały w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym i dotyczyły - jak wskazano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania - przebudowy wiaty na budynek magazynowany przez J. D. w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę (obiekt nr 5). Organy obu instancji uznały, że wykonany obiekt nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, a zapisy obowiązującego miejscowego planu uniemożliwiają jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organów, zgromadzony materiał dowodowy dał zatem podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko co do wystąpienia przesłanek do wydania nakazu doprowadzenia spornego obiektu do stanu poprzedniego jest przedwczesne, ponieważ nie uwzględniono i nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Natomiast w sferze prawnej uzasadnienia ocenianych decyzji są niewystarczające, a miejscami wręcz mylące. Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje, by organ wskazał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Nie można też zapominać, że uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Nie ustalono bowiem w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a podjęte decyzje - jak już wcześniej zasygnalizowano - nie wyjaśniają wszystkich istotnych okoliczności. W pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że z akt administracyjnych dotyczących obiektu nr 3 oraz obiektu nr 5 wynika, że zostały one wykonane na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych odpowiednio w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego (nr 2) o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej oraz w sprawie budowy wiaty na maszyny rolnicze. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w szczególności z zeznań A. S. oraz przedstawionych przez niego nagrań, jak również z wyjaśnień J. D., wynika także, że w obiekcie nr 3 umieszczona jest lakiernia proszkowa. Do tego obiektu przylega obiekt nr 5, który połączony jest z obiektem nr 3 drzwiami. Oba obiekty wchodzą natomiast w skład A i są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, w świetle powyższych okoliczności faktycznych oraz zakresu udzielonego pozwolenia z dnia 23 września 2013 r. na budowę spornej wiaty, organy powinny przede wszystkim wyjaśnić, czy obiekt nr 5, objęty niniejszym postępowaniem, ma samodzielny i niezależny charakter, czy też konstrukcyjnie został zrealizowany jako rozbudowa istniejącego już wcześniej obiektu, do którego - jak sam stwierdził organ - przylega i z którym jest połączony drzwiami. W tym zakresie organy obu instancji nie poczyniły jednak żadnych ustaleń, choć kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych objętych decyzjami od początku postępowania była sporna między stronami. Pomimo przeprowadzenia oględzin oraz przesłuchania stron postępowania, PINB nie dokonał ustaleń pozwalających na jednoznaczną ocenę, czy przedmiotowe roboty miały charakter przebudowy, czy też rozbudowy. Podobnie zachował się organ odwoławczy, choć A. S. w odwołaniu stanowczo zakwestionował trafność stanowiska organu pierwszej instancji o zakwalifikowaniu wykonanych robót jako przebudowy wiaty, twierdząc, że stanowiły one rozbudowę istniejącego zakładu produkcyjnego. W ocenie Sądu, w opisanej sytuacji organ odwoławczy powinien odnieść się do argumentacji strony i wytłumaczyć, jakie okoliczności zadecydowały o uznaniu za słuszne - w spornej kwestii - stanowiska organu pierwszej instancji. Wprawdzie organ odwoławczy na str. 9 uzasadnienia wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane nie tylko stanowiły przebudowę, ale w istocie polegały także na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego, jednakże stwierdzenie to jest co najmniej mylące w kontekście całego uzasadnienia decyzji, w tym końcowych wniosków organu i uznania, że w sprawie doszło do samowolnej przebudowy wiaty na maszyny rolnicze. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie okoliczności sprawy mających wpływ na dokonanie poprawnej kwalifikacji wykonanych robót ma zasadnicze znacznie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowego trybu postępowania. W przypadku bowiem przebudowy obiektu właściwy będzie tryb postępowania naprawczego określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, natomiast rozbudowa obiektu wymaga wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48-49 Prawa budowlanego. Z uwagi na powiedziane dotąd uznać trzeba, że organy obu instancji nie wykazały w sposób dostateczny i wyczerpujący, czy sporne roboty stanowią przebudowę czy rozbudowę obiektu. Jednocześnie organ odwoławczy, który ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, co wiąże się z obowiązkiem m.in. rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań stron oraz ustosunkowania się do nich, w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do przedstawionej przez A. S. argumentacji, która dotyczyła kwestii merytorycznych o istotnym znaczeniu dla niniejszej sprawy. W rezultacie organy obu instancji uznały w sposób nieuprawniony, bo bez dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, że zachodzą przesłanki do zastosowania nakazu przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy dotyczących kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, rozważanie przez Sąd kwestii zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego na tym etapie sprawy byłoby przedwczesne. Jednakże już teraz należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia nie były jedynymi, jakich dopuściły się organy nadzoru budowlanego. W tym miejscu zauważenia wymaga, że decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, jak trafnie podniósł skarżący A. S., powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Innymi słowy, sentencja decyzji nakładającej określony obowiązek winna być tak sformułowana, by bez żadnych przeszkód mógł on zostać wykonany. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem PINB nakazał ogólnie doprowadzenie spornego obiektu do stanu poprzedniego, to jest wiaty na maszyny rolnicze. Taka treść decyzji, bez określenia konkretnie, na czym polegać ma doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powodować może wątpliwości co do zakresu niezbędnych robót. Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione, gdy zważyć, że inwestor dokonał w obiekcie robót budowlanych o różnym charakterze, które nie zostały ujęte w pozwoleniu na budowę, a organy nie przeprowadziły oceny, czy wszystkie z nich wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a tym samym, czy powinny podlegać "przywróceniu". Z tych przyczyn uznać należy, że rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej, zaakceptowane przez organ odwoławczy, jest wadliwe, bo zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny, bez konkretnego określenia elementów objętych przedmiotowym nakazem. Ta wadliwość decyzji stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 K.p.a. Ponadto Sąd dostrzegł, że w decyzji pierwszoinstancyjnej organ wymienił roboty budowlane, które - jego zdaniem - naruszają obowiązujące przepisy, jednak nie podał, które z przepisów Prawa budowlanego czy też innych przepisów prawa administracyjnego materialnego zostały naruszone. W tej kwestii brak jest jakichkolwiek rozważań PINB. Podobnie, stwierdzając niezgodność użytkowania obiektu z miejscowym planem, organ powiatowy nie podał, jaki zakres prowadzonej w spornym obiekcie działalności uznaje za użytkowanie niezgodne z jego przeznaczeniem i zapisami planu. Z kolei organ odwoławczy uznał, że obiekt nie spełnia wymogów określonych w przepisach i zacytował w całości art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego, kompletnie przy tym nie tłumacząc, które z przypadków w nim opisanych dotyczą obiektu nr 5. W tym miejscu wyjaśnienia więc wymaga, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeśli doszło do wykonania robót budowlanych naruszających obowiązujący porządek prawny, to wówczas - na zasadzie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - organ może nakazać rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora i z uwagi na jej skutki, wymaga jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych przez wskazanie przepisów naruszonych. W podjętych decyzjach wyjaśnień w tym zakresie jednak zabrakło, co dodatkowo uzasadnia stanowisko o naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia. Powyższe potwierdza również to, że organy przedwcześnie i w sposób dowolny uznały, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, opisane wyżej wadliwości i konieczność przeprowadzenia ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie zastosowanie wobec spornego obiektu prawidłowego trybu postępowania z art. 50-51 lub art. 48-49 Prawa budowlanego, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Z tego powodu zbędne stało się badanie zasadności dalej idących zarzutów zawartych w skargach. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów, w przypadku A. i J. D., składa się solidarnie uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od dwóch pełnomocnictw w łącznej kwocie 34 zł. Natomiast w przypadku skarżącego A. S. koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Końcowo, wobec faktu złożenia przez pełnomocnika skarżących A. D. i J. D. wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodów w postaci pisma Wójta z dnia 7 grudnia 2017 r. wraz z opinią urbanistyczną, ponieważ dokumenty te znajdują się w aktach administracyjnych organu odwoławczego. Ponadto należy dostrzec, że wnioskowane dowody zostały sporządzone już po wydaniu zaskarżonej decyzji, natomiast Sąd nie może przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać na ich podstawie ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną.