II OSK 2675/18

Dnia 19 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 802/17 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Wojewody D. z dnia 16 października 2017 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 maja 2018 r. oddalił skargę S. P. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody D. z 16 października 2017 r. nr ... utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W., wydaną w na podstawie art. 11a ust. 1 i 2a, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm., dalej specustawa drogowa) zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzająca podziały nieruchomości (działki nr ... na działki ... i ... , działki nr ... na działki nr ..., ... i ...) oraz zatwierdził projekt budowlany i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wskazał Sąd I instancji, zaskarżona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną. Przepisy specustawy drogowej nie dopuszczają uznaniowości przy jej wydawaniu. Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz.U. z 2013r. poz. 260; dalej udp) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej - trawnika i krzewów płożących i okrywowych w celu zwiększenia walorów estetycznych terenu mieści się w granicach realizacji inwestycji drogowej; W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze zarzutu, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Zaznaczyć należy, że w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101- § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania). Przy tym zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). W tyk kontekście odwoływanie się w skardze kasacyjnej do art. 4 pkt 1 i pkt 2 udp, definiujących pojęcia "pasa drogowego" oraz "drogi" jest bezprzedmiotowe. Ponadto organ wydający zezwolenie realizacyjne nie bada przesłanki niezbędności lokalizacji zieleni, a jedynie prawną dopuszczalność jej umieszczenia w pasie drogi. Przy tym zgodnie z treścią § 52 ust 1 ww. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publicznej - pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Natomiast wskazany w skardze kasacyjnej art. 39 ust. 3 udp odnosi się do wydania przez zarządcę drogi zgody na umieszczenie w pasie drogowym tzw. "obcych urządzeń", nie zaś umieszczenia przez samego zarządcę zieleni przydrożnej. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej zieleni przydrożnej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, co potwierdza treść art. 4 pkt 22 udp. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.