II SA/Po 1111/17

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze sprzeciwu R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 roku Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. (dalej: PSM) od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2017 r., ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy sieci energetycznej NN na częściach działek [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. [...], obręb P. w P., przy ul. [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1275 ze zm., dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 3 lutego 2017 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego i organ ten w dniu 22 marca 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą ustalił lokalizację dla tej inwestycji. Od tej decyzji odwołanie wniosła PSM podnosząc, że inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji w istocie nie jest inwestycją celu publicznego lecz indywidualnym przyłączem energetycznym i jako taka winna być poddana procedurze ustalenia warunków zabudowy, nie zaś uproszczonej procedurze lokalizacji celu publicznego. Wydając wspomniane na wstępie rozstrzygnięcie, Kolegium powołało treść art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 54 i art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Następnie organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie inwestycji celu publicznego w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wskazując, że szczególnej doniosłości prawnej nabiera kwestia prawidłowej kwalifikacji prawnej planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia. Wyjaśniono, że o publicznym celu inwestycji przesądzają dwa elementy: co najmniej lokalne znaczenie inwestycji oraz jej przedmiot (cel) mieszczący się w celach wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.). Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie inwestycje związane z przesyłaniem energii, wody uznać należy za inwestycję celu publicznego należącą do spraw służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności, które są niezbędne do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Podkreślono przy tym, że żaden przepis u.p.z.p. ani u.g.n. nie wskazuje, że inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Żaden też przepis nie wymaga, aby inwestycja celu publicznego była realizowana wyłącznie na gruntach stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, czy też Skarbu Państwa. Kolegium zaleciło organowi I instancji ponowne rozważenie, czy niniejsze przedsięwzięcie rzeczywiście ma cechy inwestycji celu publicznego. Dalej Kolegium podało, jak należy rozumieć inwestycję celu publicznego, powołując przy tym stanowisko judykatury. W szczególności wskazano, że przebudowa odcinka sieci, o ile chociażby pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej (gminy lub jej części - danej miejscowości, osiedla czy dzielnicy miasta), służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. - i to niezależnie od osoby inwestora. Istotnie, nawet jeżeli tego rodzaju zadanie stanowi inwestycję towarzyszącą większemu przedsięwzięciu mającemu charakter inwestycji prywatnej, nie zmienia to zasadniczo kwalifikacji tego rodzaju zadania, nawet jeżeli bezpośrednio służy węższej grupie mieszkańców gminy, skoro gminną sieć można ujmować w kategoriach zespołu naczyń połączonych. Usprawnienie pracy sieci na danym odcinku może mieć bezpośredni wpływ na całość funkcjonowania takiej sieci. Kolegium wskazało też, że definicję sieci zawiera art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.1059), a w art. 3 pkt 11a i 11b tej ustawy zdefiniowano pojęcie sieci przesyłowej i sieci dystrybucyjnej. W kontekście brzmienia tych przepisów wskazano, że z samej okoliczności, że projektowany odcinek kończy się złączem dla projektowanej inwestycji, nie można wywodzić, że nie jest on odcinkiem sieci. Nie ma przesłanek by uznać, że inwestycja ma służyć wyłącznie obiektom budowlanym na jednej działce i żadne podmioty poza tym odbiorcą nie mogą korzystać i nie będą mogły korzystać z przesyłanej tą drogą energii. W takiej sytuacji nie ma żadnych ograniczeń, by do projektowanej części sieci dokonano również wcięcia przelotowego i rozbudowano sieć, by projektowany element sieci mógł być w przyszłości posłużyć do wykorzystania do innych celów niż tylko do obsługi projektowanego. To, że na dany moment projektowania sieci ma ona ograniczony zasięg nie oznacza, że jest wyłączona z sieci elektroenergetycznej. Sieć jak wynika z definicji to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W świetle powyższego SKO stwierdziło, że również nie ma powodu, by na obecnym etapie postępowania wiążąco twierdzić, że projektowana inwestycja jest jedynie przyłączem, skoro określenia tego nie używa wnioskodawca. Zdaniem Kolegium skoro określenie inwestycji zastosowane przez wnioskodawcę we wniosku budzi wątpliwości stron postępowania, to organ I instancji winien wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku. Bowiem treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Jeśli zaś powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Odnośnie zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że przyłącze to coś, co służy do połączenia. Jest to zatem taki odcinek lub element sieci, który służy li tylko połączeniu urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu będącego osobą fizyczną lub prawną z sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Przyłącze to tylko złącze z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym, albo również także większa część (odcinek) instalacji tworzącej sieć przedsiębiorstwa, służącej doprowadzeniu odpowiedniego zasilania, zakończonej złączem wraz z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym. Nie obejmuje ono zaś urządzeń, instalacji lub sieci tego podmiotu, na rzecz którego usługa jest świadczona. Dotyczy to zwłaszcza instalacji elektrycznej wewnętrznej obiektów budowlanych znajdujących się na działce budowlanej oraz zestawów pomiarowych służących rozliczeniom za dostawę energii elektrycznej, jak również instalacji elektrycznej wewnętrznej, stanowiącej uzbrojenie działki. Przyłącze nie obejmuje tych linii kablowych, które stanowią odcinek sieci elektroenergetycznej. Istotne jest więc określenie w którym miejscu "kończy się przyłącze" a "zaczyna sieć". Kolegium wskazało, że zgodnie z § 12 ust. 8 rozporządzenia miejsce przyłączenia to punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią, a to dla konkretnej inwestycji może być w różnym miejscu. Nie ma więc znaczenia sama długość projektowanej inwestycji a przyjęte rozwiązanie techniczne. W związku z powyższym SKO przyjęło, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie powyższej kwestii. Podkreślono, że trzeba mieć też na względzie, że dostarczanie energii elektrycznej jest zadaniem własnym gminy niezależnie od tego ilu odbiorcom ma być ta energia dostarczana. Sieć elektroenergetyczna jest systemem instalacji połączonych i współpracujących ze sobą, służącym do przesyłania łub dystrybucji paliw lub energii. Sieć doprowadza energię do indywidualnych odbiorców, co nie oznacza, że każdy z tych odbiorców ma doprowadzona indywidualną energię niezależnie od innych odbiorców. Przy ustalaniu czy inwestycja spełnia cel publiczny znaczenie ma nie tyle zasięg, co realizacja celu publicznego. Niezależnie od powyższego, Kolegium powołało art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. określający wyłączenia od obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaznaczono, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 19a Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: p.b.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa sieci: a) elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, b) wodociągowych, c) kanalizacyjnych, d) cieplnych, e) telekomunikacyjnych. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b oraz 28. W ocenie SKO, organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, po ostatecznym sprecyzowaniu przez E. S.A. przedmiotu wniosku, winien rozważyć, czy przedmiot niniejszego postępowania tj. planowana budowa linii kablowej nn 0,4kV wraz ze złączem kablowo-pomiarowym, przewidzianej do realizacji na terenie części wymienionych na wstępie działek podlega zgłoszeniu, czy też wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie tej kwestii ma bowiem fundamentalne znaczenie dla prawidłowego toku postępowania. Mając jednak na uwadze stwierdzone uchybienia Kolegium uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i zastosowanie winien znaleźć art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji SKO w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. J.. Sprzeciwiający się zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od SKO na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W motywach sprzeciwu wskazano, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wnoszący sprzeciw wyjaśnił, że art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie wyjątkowo, regułą bowiem jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jego zdaniem Kolegium winno było ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego możliwe jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uchylenie się zaś od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie zarówno art. 50 ust. 1 u.p.z.p., jak i przepisów postępowania. R. J. wskazał, że wbrew twierdzeniom SKO, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na dokonanie kwalifikacji przedmiotu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, co zresztą już na etapie postępowania w I instancji uczyniono. Wyjaśnił, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. W postępowaniu o jej udzielenie bierze się pod uwagę obiektywne przesłanki dopuszczalności określonego usytuowania inwestycji i zgodność z przepisami szczególnymi. Stosownie do treści art. 56 u.p.z.p., w przypadku gdy organ stwierdzi, że zamierzenie inwestycyjne jest z nimi zgodne - nie może odmówić ustalenia inwestycji celu publicznego. Zdaniem sprzeciwiającego się Prezydent Miasta P. prawidłowo ocenił, że sporna inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, wobec czego zasadnie wydał zaskarżoną decyzję. Nie budzi też wątpliwości, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją realizuje jeden z celów publicznych, o których mowa w art. 6 u.g.n., tj. cel wskazany w pkt 2 u.g.n. Jego zdaniem organ I instancji rozważył i ocenił wszystkie okoliczności, istotne z punktu widzenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym wskazane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W szczególności poczynił ustalenia dotyczące przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacja celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., po drugie - przypisaniu inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Ustaleniom tym Prezydent Miasta jasno i precyzyjnie dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dlatego – zdaniem wnoszącego sprzeciw – koniecznym było wydanie przez Kolegium decyzji utrzymującej w mocy decyzję I-instancyjną. R. J. wskazał na niekonsekwencję SKO. Podał, że rozstrzygnięcie w sposób oczywisty nie koresponduje z treścią uzasadnienia. Z jednej strony Kolegium zaleciło organowi I instancji rozważenie, czy przedsięwzięcie wskazane we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego rzeczywiście ma cechy inwestycji celu publicznego, z drugiej zaś przywołane w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji orzeczenia sądów administracyjnych zdają się bez większych wątpliwości potwierdzać, że projektowaną inwestycję należy zakwalifikować jako inwestycję o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Tymczasem – sprzeciwiający się podniósł – w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się linia pozwalająca na kwalifikację przyłącza do sieci energetycznej jako inwestycji celu publicznego. Kolegium zaś przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazało też, że organ I instancji winien rozważyć czy planowana budowa linii kablowej wraz ze złączem kablowo-pomiarowym podlega zgłoszeniu czy też wymaga uzyskania przez Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie SKO przytoczyło przepisy Prawa budowlanego, na podstawie których można dokonać powyższych ustaleń. Zdaniem R. J. skoro SKO dysponuje niezbędnymi narzędziami (treść przepisów p.b. oraz wniosek inwestora) to samo jest w stanie ocenić, czy dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli organ doszedłby do przekonania, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a w konsekwencji w ogóle nie jest konieczne wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to winien wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i sprawę umorzyć w całości. W przeciwnym wypadku, decyzję należało utrzymać w mocy. Reasumując, wnoszący sprzeciw stwierdził, że organ I instancji dołożył wszelkiej staranności rozpatrując sprawę i nie zachodzą podstawy, by uzupełniać jego ustalenia dokonane w toku wydania zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak organ odwoławczy żywi przekonanie, że należy poczynić dodatkowe ustalenia, powinien we własnym zakresie podjąć starania, by w sposób bardziej wnikliwy przeanalizować stan faktyczny i prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) okazał się bezzasadny i dlatego Sąd go oddalił na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Gwoli wyjaśnienia należy wskazać, że od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która nakazuje do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosować przepisy w brzmieniu zmienionym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tejże ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Przepisy p.p.s.a. w nowym brzmieniu wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. W myśl art. 64a p.p.s.a. po zmianach od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. w nowym brzmieniu sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a. w nowym brzmieniu, wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W tak zakreślonej kognicji, stwierdziwszy, że sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony w ustawowym terminie, Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w warunkach niniejszej sprawy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia 15 września 2017 r. Kolegium obowiązane było stosować przepisy K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wyżej powołaną ustawą. Przepis przejściowy tej ustawy – art. 16 określił bowiem, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n K.p.a. ustawy zmienianej w art. 1 (dot. mediacji). Powyższe ma o tyle znaczenie, że zasadniczej zmianie poprzez niniejszą ustawę nowelizującą k.p.a. i inne ustawy uległy przepisy art. 138 (dodano § 2a i § 2b) oraz art. 136 (zmiana brzmienia i wyodrębnienie § 1-4). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 27 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją II-instancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Powodem, dla którego SKO w P. odstąpiło od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy była wątpliwość co do rzeczywistej kwalifikacji przedmiotu inwestycji określonej we wniosku spółki [...] z dnia 3 lutego 2017 r. Otóż inwestor składając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określił, że jego zamiarem jest przyłączenie do sieci elektroenergetycznej obiektu mieszkalnego z usługami w P. przy ul. [...], dla działki nr [...]. Z dołączonych do wniosku "Warunków Przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...] sp. z o.o." wynika, że zamiar spółki [...] obejmuje przyłączenie budynku wielorodzinnego z usługami do sieci elektroenergetycznej. Tymczasem organ I instancji wszczął, prowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie co do inwestycji celu publicznego polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV na częściach działek nr [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. [...], obręb P. w P.. Organ odwoławczy uznał, że dla wydanego rozstrzygnięcia kasatoryjnego kluczowe znaczenie miała właśnie kwestia prawidłowej kwalifikacji prawnej planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia, czego zdaje się nie dostrzegać wnoszący sprzeciw. Jakkolwiek dla Kolegium w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. bez wątpienia inwestycje związane z przesyłaniem energii stanowią inwestycje celu publicznego, albowiem służą zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności, które są niezbędne dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej, to jednocześnie organ odwoławczy dostrzegł, że Prezydent Miasta P. prowadząc postępowanie nie wyjaśni, czy rzeczywiście zamierzona przez wnioskodawcę inwestycja nosi cechę celu publicznego. Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji podkreśliło, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma przesądzenie, czy organy prawidłowo zakwalifikowały przedsięwzięcie wskazane przez inwestora we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy mając na względzie zasadę dwuinstancyjności i wątpliwości co do charakteru i kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania (czy mamy do czynienia z przyłączem do sieci, czy budową sieci) uznał, że skoro określenie inwestycji zastosowane przez wnioskodawcę budzi wątpliwości stron postępowania, to organ I instancji winien wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku. Organ prowadzący postępowanie (czy to w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy w sprawie ustalenia warunków zabudowy) jest bowiem związany treścią wniosku. Wobec powyższych niejasności co do realnego charakteru zamierzenia inwestycyjnego [...] sp. z o.o. Kolegium trafnie uznało, że materiał dowodowy nie pozwala mu na jednoznaczne przesądzenie tej kwestii. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy z powodu różnic pomiędzy treścią wniosku inwestora (przyłączenie do sieci elektroenergetycznej) a przedmiotem postępowania (budowa sieci elektroenergetycznej) słusznie stwierdził, że zbadania wymaga, czy inwestycja to jedynie budowa przyłącza, czy budowa sieci. Trafnie wskazano, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, a do nich zalicza się budowę przyłączy m.in. elektroenergetycznych (art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b.). Jednocześnie zaś należy zauważyć, że w myśl art. 50 ust. 2a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a p.b., wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że organ odwoławczy dostrzegł zasadniczy dla rozstrzygnięcia sprawy problem kwalifikacji prawnej inwestycji, od której to zależy wynik postępowania. W przypadku bowiem ustalenia, że zamiarem inwestora jest budowa przyłącza do sieci brak jest wymogu uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku zaś, gdy organ I instancji ustali, że wolą inwestora jest budowa sieci elektroenergetycznej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 19a p.b. niezbędne będzie jeszcze ustalenie, czy owa sieć stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Nie można bowiem przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celon publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398, por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK [...], dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego w sprzeciwie, jakoby organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności sprawy jasno pokazują, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (charakter inwestycji) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istniały zatem przesłanki do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.