II SA/Kr 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi "T." S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych skargę oddala. Decyzją z 28 września 2017 r., znak: [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych z 8 września 2017 r. polegających na "Instalacji obiektu tymczasowego — mobilnego masztu telekomunikacyjnego stacji bazowej sieci [...] S.A. nr [...] K. wraz z systemem anten sektorowych, anteną radiolinią oraz urządzeniami sterującymi na działce nr [...], obręb K., jednostka ewidencyjna R.". Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 30 ust. 6 pkt 1 w powiązaniu z ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgłoszony zakres prac nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz może powodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił jej: 1) naruszenie i pomięcie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i uznanie, że powinno być ono realizowane w trybie pozwolenia na budowę, 2) naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że obiekt może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej: - odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia, jako wymagającego pozwolenia na budowę, - wadliwe przyjęcie, że "mobilny maszt telekomunikacyjny stacji bazowej wraz z systemem anten sektorowych, anteną radioliniową oraz urządzeniami sterującymi nie wykazuje żadnych cech tożsamych lub nawet zbliżonych do cech obiektów wymienionych w definicji tymczasowego obiektu budowlanego", - bezpodstawne przyjęcie, że "planowana inwestycja powinna być realizowana w trybie pozwolenia na budowę także ze względu na możliwość wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Wojewoda decyzją z dnia 22 listopada 2017 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w części dotyczącej powołanej podstawy prawnej (art. 30 ust. 6 pkt 1 w powiązaniu z ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego) i w tym zakresie orzekł - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - o sprzeciwie wobec ww. robót, gdyż objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być, co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 Prawa budowlanego, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Niedopuszczalna jest w tym przypadku wykładnia rozszerzająca. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena, czy przedsięwzięcie, którego dotyczy niniejsze zgłoszenie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też koniecznym jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Wojewoda wyraził pogląd, że w przypadku takiej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż wykonanie masztu mobilnego o wys. 28,3 m. wraz z odciągami i rusztem stalowym oraz zainstalowaniem anten sektorowych, radiolinii na stalowym maszcie, umieszczeniu urządzeń sterujących na konstrukcji podstawy masztu, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Zatem, budowlą jest całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami. Przedmiotowy maszt wraz ze stalowym rusztem, odciągami oraz urządzeniami telekomunikacyjnym jest całością techniczno-użytkowa, przez którą należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Przystępując do instalowania na maszcie elementów stacji inwestor przystępuje do realizacji budowli. Stacja bazowa telefonii komórkowej składa się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody - nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów lub niektóre z nich mogą być samodzielnymi obiektami budowlanym, choć nie zawsze będą nadawać się do samodzielnego wykorzystania. W konkretnym przypadku maszt bez pozostałych elementów nie spełnia swojego podstawowego przeznaczenia i odwrotnie - same anteny muszą być na tyle wysoko umieszczone by zapewnić sygnał. Ponadto, stacja bazowa telefonii komórkowej, z uwagi na definicję zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219 poz. 1864 ze zmianami) jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym. Pod tym pojęciem należy rozumieć linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Takie telekomunikacyjne obiekty a właściwie budowle - nie zaś jako urządzenia funkcjonujące samodzielnie, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Nie odpowiadają one definicji urządzeń budowlanych - zwłaszcza ze względu na zastosowaną konstrukcję, o których mowa w art. 3 pkt 9 Pb, tj. urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Należy podkreślić, że urządzenia budowlane mają zapewnić możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Istotną cechą urządzenia jest zatem związek funkcjonalny z obiektem budowlanym. Nie ma wątpliwości, co do faktu, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową wraz z jej instalacjami i urządzeniami. Niezależnie od sposobu jej umieszczenia - czy to na istniejącym budynku, czy na innym obiekcie budowlanym, czy jest obiektem wolnostojącym - jest ona obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego i stanowi całość techniczno-użytkową. Wymagana jest, zatem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie ma na to wpływu powoływanie się przez inwestora na nietrwałe jego powiązanie z gruntem, czy kwestie tymczasowości obiektu. Art. 3 pkt 1 Pb nie określa sposobu posadowienia wolnostojących masztów antenowych. Nie muszą one być trwale połączone z gruntem, by można je uznać za obiekt budowlany - budowlę. Niezależnie od zaprezentowanego stanowiska, według oceny organu odwoławczego, nie można zaliczyć stacji bazowej telefonii komórkowej ze względu na swoje charakterystyczne cechy: duże gabaryty - wysokość, zastosowaną konstrukcje, zasięg oddziaływania, konieczność odinstalowania, odłączenia poszczególnych elementów, do tymczasowych obiektów wskazanych jako przykładowe ich wyliczenie w art. 3 pkt 5 Pb tj. strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy. Organ I instancji orzekł między innymi na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Tymczasem wniesienie w oparciu o art. 30 ust. 7 Pb, sprzeciwu może dotyczyć tylko takich budów lub robót budowlanych, które są objęte obowiązkiem zgłoszenia z mocy prawa, co wynika z art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Pb. Jeżeli inwestor miał zamiar realizować określone roboty budowlane na podstawie dokonanego zgłoszenia, a wymagały one pozwolenia na budowę, to organ powinien wnieść sprzeciw wyłącznie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb. Stanowisko takie nie narusza zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy orzekał bowiem w tożsamej sprawie. Zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy. Dodać należy, że co do zasadności wniesienia sprzeciwu, ocena organu I jak i II instancji jest analogiczna. Również taka sama jest ocena w zakresie konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Odmiennie jedynie został oceniony ten sam materiał dowodowy. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] S.A. w W.e, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i uznanie, że sposób powiązania z gruntem konstrukcji stalowej masztu ocenić trzeba jako trwały, co oznacza, że planowana inwestycja nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, 2) naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia jako wymagającego pozwolenia na budowę w wyniku błędnego przyjęcia, że wielkość zamierzenia, a także jego powiązanie z gruntem wskazują, że mamy do czynienia z budowlą. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku organów to cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz czas funkcjonowania tego obiektu determinuje jego kwalifikację, jako tymczasowego obiektu budowlanego. Kluczowa jest cecha trwałości związania z gruntem – zdaniem skarżącego tymczasowe obiekty budowlane to takie, które można przenosić bez podejmowania szczególnych czynności, które są charakterystyczne dla procesu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w pismach procesowych z dnia 6 lutego i 16 lutego 2018 r. Podkreślono w nich, że każdy, nawet tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem winien być zaprojektowany i wykonany tak, aby był zabezpieczony przed niezamierzonym przesunięciem, zawaleniem czy przemieszczeniem. Za trwale połączone z gruntem należy uznać te obiekty, dla których w toku projektowania i budowy owo trwałe połączenie zostało zapewnione przez badanie nośności gruntu, obliczenia geotechniczne, ukształtowanie konstrukcji obiektu na nośne warstwy gruntu itp., którego demontaż wiąże się z użyciem sprzętu budowlanego i ze zniszczeniem elementów konstrukcyjnych podczas demontażu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Powołane art. 29 i art. 31 zawierają zamknięty katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w art. 30 ust. 1 wymienia roboty budowlane podlegające procedurze zgłoszeniowej (kolejne ustępy tego artykułu z kolei opisują przebieg tej procedury). Spór pomiędzy inwestorem a organami administracji architektoniczno – budowlanej sprowadza się do oceny, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane stanowią budowę tymczasowego obiektu budowlanego, mieszczącego się w hipotezie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Konsekwencją zaaprobowania stanowiska inwestora, będącego aktualnie skarżącym, byłoby przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz mieści się w trybie zgłoszeniowym. W ocenie Sądu prawidłowe jest jednak stanowisko przeciwne, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Definicję tymczasowego obiektu budowlanego zawiera art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane: pod pojęciem tym należy rozumieć "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Powyższa definicja zawiera dwa kryteria decydujące o tym, czy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym: < przeznaczenie do czasowego użytkowania (krótszego niż jego trwałość techniczna), a następnie do przeniesienia go w inne miejsce lub rozbiórki < brak trwałego połączenia z gruntem. Definicja ta była przedmiotem analizy w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. II OSK 299/08 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) w kontekście możliwości uznania za taki obiekt tymczasowy domku letniskowego. NSA wskazał: "Dokonując kwalifikacji obiektu wzniesionego przez inwestora nie można było uznać go za obiekt tymczasowy. Nie jest, bowiem żadnym ze wskazanych wyżej obiektów, nie spełnia również przesłanek określonych w ww. przepisie umożliwiających uznanie go za obiekt tymczasowy, w szczególności nie można uznać, że jest przeznaczony do czasowego użytkowania, jak to wskazał skarżący w skardze kasacyjnej - od maja do października. Czasowość użytkowania obiektu tymczasowego sprowadza się do tego, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż jego trwałość techniczna. Założenie to nie może jednak mieć charakteru subiektywnego; taka cecha obiektu budowlanego wynika bowiem z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii (wyrok NSA z 27 maja 2008 r. sygn. II OSK 566/07). W niniejszej sprawie trudno przyjąć, że domek letniskowy wybudowany przez skarżącego, będący w stanie pozwalającym na swobodne zamieszkiwanie w nim (co wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach oraz zapisów w protokołach kontroli), został wzniesiony tylko na pewien czas - krótszy niż jego trwałość techniczna. Zwrócić też trzeba uwagę, że trwałe połączenie obiektu z gruntem może mieć różne formy - mogą to być np. drewniane pale wbite w ziemię lun słupy z rur stalowych osadzone w gruncie, jak w niniejszej sprawie." Należy zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, że o kwalifikacji danego obiektu budowlanego jako tymczasowego nie może rozstrzygać wyłącznie zamiar inwestora czasowego (tj. nie dłużej niż 180 dni od rozpoczęcia budowy) użytkowania takiego obiektu. Jest to niewątpliwie warunek konieczny do zastosowania procedury zgłoszeniowej, lecz z pewnością niewystarczający. W ocenie Sądu nie można również stwierdzić, że objęty zgłoszeniem maszt telekomunikacyjny stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z systemem anten sektorowych, anteną radioliniową oraz urządzeniami sterującymi nie posiada cechy trwałego związania z gruntem. W ocenie Sądu przykładowe wyliczenie w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane obiektów zakwalifikowanych przez ustawodawcę, jako niepowiązane z gruntem w sposób trwały (strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe) stanowi pewną wskazówkę przy dokonywaniu wykładni omawianego przepisu. Cechą charakterystyczną tych obiektów jest ich stosunkowo niewielki rozmiar – czego w żaden sposób nie można porównać z objętym postępowaniem masztem o wysokości 28,3 m wraz z systemem anten sektorowych zainstalowanych 25 metrów nad gruntem oraz anteną radioliniową na wysokości 26,5 metra nad gruntem. Należy podzielić stanowisko Wojewody, iż dla trwałego połączenia obiektu budowlanego z gruntem nie jest konieczne posiadanie fundamentów, lecz trwałość posadowienia takiego obiektu. Jak słusznie zwraca uwagę skarżący, również i te wymienione w art. 3 pkt 5 obiekty budowlane mające cechę tymczasowości muszą być budowane czy też instalowane w sposób zapewniający ich stabilność, odporność na warunki atmosferyczne i przede wszystkim bezpieczne użytkowanie. W ocenie Sądu gabaryty niektórych obiektów budowlanych, takich jak objęty niniejszym postępowaniem, wykluczają możliwość zakwalifikowania ich, jako tymczasowe, niezależnie od tego w jakim okresie miałyby być wykorzystywane. Bezpieczne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z systemem anten wymaga tak samo "mocnego" związania z gruntem w przypadku jego użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak i przez dłuższy czas. Innymi słowy w obu tych sytuacjach technologia budowy takiego obiektu budowlanego jest taka sama – a zatem próba wywodzenia, że obiekt taki będzie użytkowany tylko przez krótki okres może sugerować, że inwestor zmierza do obejścia przepisów o pozwolenia na budowę i przejścia na niewątpliwie mniej skomplikowany tryb zgłoszeniowy. Należało zatem uznać, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji odmówiono zamierzeniu inwestycyjnemu cechy tymczasowego obiektu budowlanego i w konsekwencji wniesiono sprzeciw od zgłoszenia. Prawidłowo również Wojewoda zreformował decyzję organu I instancji w zakresie podstawy prawnej. Budowa przedmiotowego obiektu budowlanego, niebędącego obiektem tymczasowym, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem podstawą prawną sprzeciwu winien być art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawo budowlane, a nie – jak podał Starosta [...] - art. 30 ust. 7 Pb. Nie stwierdziwszy naruszenia przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).