II OSK 2589/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1094/17 w sprawie ze skargi P.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1094/17, oddalił skargę P. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2016 r. o nakazaniu skarżącemu rozbiórki obiektu budowlanego, nazwanego "[...]", znajdującego się na działce nr [...] w G. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, art. 10 § 1, art. 28 i art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 140 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że mimo, iż skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki, oraz mimo tego, że nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane z innego tytułu, może być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 50 § 1 k.p.a. przez ustalenie elementu stanu faktycznego sprawy w oparciu o treść reportażu telewizyjnego nie stanowiącego części akt postępowania, zamiast na podstawie zeznań osób wezwanych do złożenia takich zeznań, bez zakomunikowania tego elementu stanu faktycznego stronom postępowania oraz w wyniku błędnego założenia, że jest to fakt powszechnie znany, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę Sądu pierwszej instancji, według której w postępowaniu administracyjnym organy administracji wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, mimo że nie odniosły się do gabarytów sąsiednich obiektów budowlanych oraz do stosunku powierzchni zajętej przez obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, do powierzchni działki, na której ten obiekt budowlany się znajduje, - art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość [...] w gminie [...] przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ administracji publicznej w sposób prawidłowy ustalił, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie jest obiektem małej architektury lub elementem ścieżki dydaktycznej, - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na uniemożliwieniu legalizacji obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, gdyby uznano, że skarżący posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, art. 10 § 1, art. 28 i art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 140 k.c. zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim dotyczy ona skierowania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego do skarżącego stwierdził, że skarżący jest inwestorem obiektu budowlanego, którego dotyczy nakaz rozbiórki, i w związku z tym na podstawie art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) nakaz rozbiórki może być skierowany do skarżącego. Skarżący w skardze kasacyjnej nie zakwestionował ustalenia, że jest inwestorem obiektu budowlanego, którego dotyczy nakaz rozbiórki. W związku z tym skierowanie nakazu rozbiórki tego obiektu budowlanego do skarżącego jest zgodne z prawem. W powołanym art. 52 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji, stanowiono, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Z powołanego przepisu, w którym właściciela obiektu budowlanego wymienia się w drugiej kolejności i po inwestorze, jednoznacznie zatem wynikało, że nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w pierwszej kolejności należało kierować do inwestora tego obiektu budowlanego oraz że tytuł własności obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce nie ma decydującego znaczenia przy określaniu adresata takiej decyzji administracyjnej. Decydującego znaczenia przy określaniu adresata decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego nie ma zatem także uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to zrozumiałe, gdyż posiadanie uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bada się w postępowaniach zmierzających do uzyskania uprawnienia budowlanego (pozwolenia na budowę, uprawnienia wynikającego ze zgłoszenia robót budowlanych, odpowiednio art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), zaś samowola budowlana polega na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo mimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Ustalając adresatów nakazu rozbiórki w art. 52 Prawa budowlanego, w tym stawiając na pierwszym miejscu inwestora, ustawodawca wyszedł ze słusznego założenia, że skoro inwestor był w stanie zrealizować samowolnie obiekt budowlany na określonej nieruchomości, to włada tą nieruchomością w taki sposób i w takim zakresie, że będzie także w stanie ten obiekt budowlany rozebrać. Wskazana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 50 § 1 k.p.a. związana jest ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że "faktem powszechnie znanym jest, że władający działką nr ew. [...] udostępnili w sposób nieformalny inwestorowi prowadzonych robót tj. (...) [skarżącemu], możliwość korzystania z działki leśnej o nr ew. [...] położonej w G., o czym świadczą chociażby wypowiedzi mieszkańców G. m.in. w reportażu dotyczącym zabudowań [...]". Stwierdzenie to nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Potwierdza przyznany przez skarżącego fakt, że był on inwestorem obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. Jest zaś oczywiste, że skoro skarżący nie jest – jak sam twierdzi – właścicielem nieruchomości, na której wybudował obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, to musiał to uczynić albo wbrew woli właścicieli nieruchomości albo za ich zgodą. Jest to jednak bez znaczenia dla sprawy o nakazanie rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego, gdyż niezależnie od tego jakim sposobem skarżący budował na cudzym gruncie, może być jako inwestor adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. Wskazana podstawa kasacyjna jest zatem niezasadna. Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość [...] w gminie [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r. poz. [...] ze zm.) sprowadzają się do kwestionowania stanowiska organów administracji zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, według którego obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Według skargi kasacyjnej obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym, gdyż mimo że znajduje się na terenie przeznaczonym w tym planie na las, jest realizacją dopuszczonego w § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 tego planu miejscowego sposobu zagospodarowania, mianowicie w postaci ścieżki dydaktycznej i obiektu małej architektury. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów administracji o sprzeczności obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, z obowiązującym planem miejscowym jest trafne. Wystarczy uwzględnić formę i wymiary tego obiektu budowlanego udokumentowane zdjęciami znajdującymi się w aktach sprawy, aby stwierdzić, że nie jest to obiekt małej architektury. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiektem małej architektury są niewielkie obiekty, w szczególności po pierwsze, kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; po drugie, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; po trzecie, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Ponadto zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenie poczynione w postępowaniu administracyjnym, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, ma 5,7 m na 1,1 m w obrysie murów zewnętrznych oraz 8,8 m wysokości. Skarżący tych ustaleń w skardze kasacyjnej nie zakwestionował. Oznacza to, że powierzchnia zabudowy tego obiektu wynosi 6,27 m2. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z § 7 ust. 6 obowiązującego planu miejscowego na obszarze tego planu obiekty małej architektury nie mogą przekraczać 3 m wysokości (liczonej od poziomu terenu do najwyżej położonej części) i 6 m2 "zajętości terenu liczonej jako powierzchnia rzutu poziomego obiektu po jego zewnętrznym obrysie". Obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest zatem obiektem małej architektury w znaczeniu określonym w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, czyli niewielkim obiektem budowlanym, ale nie odpowiada też, gdyby go zaliczyć do obiektów małej architektury, parametrom takiego obiektu przewidzianym w obowiązującym planie miejscowym. Udokumentowane w aktach administracyjnych forma i wymiary obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, pozwalają też wykluczyć możliwość zaliczenia go do elementu ścieżki dydaktycznej, o której mowa w obowiązującym planie miejscowym. Pojęcie to znajduje się w § 22 ust. 2 pkt 2 tego planu i cały ten przepis stanowi, co następuje: "§ 22. 1. Wyznacza się tereny lasów, oznaczone na rysunku planu symbolem ZL oraz tereny zalesień, które oznaczono na rysunku planu symbolem ZL1, z podstawowym przeznaczeniem pod lasy. W celu ochrony tych terenów wprowadza się zakaz realizacji nowej zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej. 2. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach, ustala się możliwość realizacji: 1) nie wyznaczonych na rysunku planu ścieżek rowerowych i ciągów pieszych po istniejących traktach leśnych; 2) ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w tym do narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych; 3) obiektów małej architektury. 3. Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach przeznaczenia uzupełniającego wymienionego w ust. 2 jest dostosowanie do charakteru i wymogów przeznaczenia podstawowego z zachowaniem, określonych w przepisach odrębnych warunków udostępniania lasów". Z § 22 ust. 2 i 3 planu miejscowego wynika więc, że na terenie przeznaczonym na las nie dopuszcza się każdych "ścieżek dydaktycznych", w tym, jak twierdzi skarżący, "o charakterze filozoficznym", ale ścieżek będących formą ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji oraz pod warunkiem, że są one dostosowane do charakteru i wymogów przeznaczenia podstawowego z zachowaniem, określonych w przepisach odrębnych warunków udostępniania lasów. W związku z tym wskazać należy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, wraz z innymi obiektami o religijnym charakterze znanymi Sądowi z urzędu z uwagi na rozpoznanie skarg kasacyjnych w sprawach II OSK 2588/18 i II OSK 2590/18, stanowi element większej całości o charakterze religijnym. Obiekt ten nie ma zatem nic wspólnego z realizacją podstawowej funkcji terenu przewidzianej w planie miejscowym. Wskazane podstawy kasacyjne nie są zatem zasadne. Odnosząc się do ostatniej podstawy kasacyjnej należy zauważyć, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż również ta podstawa kasacyjna dotyczy stanowiska organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, według którego obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w istocie bowiem zarzuca, że odstąpiono od legalizacji błędnie zakładając, że samowolnie postawiony obiekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W związku z tym należy wskazać, że kwestia niezgodności obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, z obowiązującym planem miejscowym została już wyjaśniona przy ocenie poprzednich podstaw kasacyjnych. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu obowiązującym w chwili skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, czyli 9 marca 2021 r. (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 4 lata. Jednocześnie wciąż obowiązujący stan epidemii ogłoszony w związku z epidemią COVID-19 świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzać rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.