I OSK 839/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1211/15 w sprawie ze skargi J. T., O.T. i G. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1211/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. T., O. T. i G. A., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2013 r. nr [...]. Decyzjami tymi, działając na wniosek J. T., występującego w imieniu własnym i jako pełnomocnik O. T. i G. A., odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. Tarnowa z [...] listopada 1976 r. nr [...], którą wywłaszczona została nieruchomość w T., działka nr [...] o pow. [...], stanowiąca własność M. T. – poprzednika prawnego wnioskodawców na cele budowy osiedla domków jednorodzinnych "[...]". Organy uznały, iż akta sprawy są niekompletne, że brak jest wniosku o wywłaszczenie, brak zawiadomienia z [...] września 1976 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, brak oferty o dobrowolne zbycie nieruchomości skierowanej do właściciela, jednak zachowane dokumenty wskazują, że wnioskodawcą wywłaszczenia był Zarząd Gospodarki Terenami działający przy Urzędzie Miasta, o czym świadczy oferta z [...] września 1976 r. skierowana do właściciela o sprzedaż nieruchomości i rozliczenie z [...] kwietnia 1977 r., z którego wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tego Zarządu. Organ II instancji wyjaśnił dodatkowo, że inicjatorem postępowania wywłaszczeniowego była W., która złożyła wniosek do organu o wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości dla organizacji spółdzielczej. W ocenie organów nadzoru decyzja wywłaszczeniowa miała wszystkie istotne, wymagane przepisami elementy, choć organ w jej treści posłużył się lakonicznym językiem, zaś odszkodowanie zostało wyliczone na podstawie elaboratu biegłego z [...] września 1976 r., natomiast ponieważ nie zachował się protokół z rozprawy wyznaczonej na [...] października 1976 r., to należy stwierdzić, że rozprawa się odbyła, a tylko nie można ustalić, kto brał w niej udział. Zdaniem organów odszkodowanie zostało ustalone na podstawie obowiązujących stawek, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Tarnowa Nr 3/74 z 24 stycznia 1974 r. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, a tym mógł być organ administracji, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 2 ust. 2) i to te podmioty musiały przed wszczęciem postępowania, wystąpić do właściciela o dobrowolną sprzedaż i zawrzeć z nim umowę (art. 6 ust. 1), także już w trakcie postępowania, a ustalenie ceny następowało na podstawie opinii biegłego z listy wojewody. Rację maja organy, że Zarząd Gospodarki Parcelami miał prawo ubiegać się o wywłaszczenie zgodnie z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o wywłaszczaniu, jednakże organy wadliwie przyjęły, że postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu, bowiem choć nie zachowała się pełna dokumentacja sprawy, to jednak obwieszczenia z [...] września 1976 r. i oferta z [...] września 1976 r. wskazują, że wniosek o wszczęcie postępowania nie mógł być złożony przed [...] września 1976 r., skoro z oferty sprzedaży z [...] września 1976 r. wynikało, że wniosek ten może być złożony dopiero po upływie 14 dni od daty ew. odpowiedzi właściciela na ofertę. Prowadzenie postępowania bez wniosku stanowi rażące naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r., gdyż jego brak uniemożliwiał wszczęcie postępowania. Również za rażące naruszenie art. 6 ust. 1 należy uznać nie wystąpienie przed wszczęciem postępowania do właściciela z ofertą zbycia nieruchomości. Z akt wynika, że oferta została skierowana już po wszczęciu postępowania, a ww. przepis wymaga, aby miało miejsce przed wszczęciem postępowania. Jakkolwiek brak w decyzji wskazania na czyj wniosek następuje wywłaszczenie oraz jaka jest data tego wniosku samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności, to jednak potwierdza, że brak było takiego wniosku. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że ustalenie odszkodowania miało za podstawę stawki z Zarządzenia Prezydenta Miasta Tarnowa z 24 stycznia 1974 r., zaś organy nadzoru stwierdziły, że były one prawidłowe, a przedmiotem oceny nie było badanie zgodności z prawem tego Zarządzenia, to należy stwierdzić, iż w tym zakresie organy nadzoru nie odnosiły się do zarzutów stron, zatem nie ma podstaw do wyrażenia oceny w tym zakresie przez Sąd. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), "k.p.a.", polegające na błędnym ustaleniu, że postępowanie uwłaszczeniowe zakończone decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] listopada 1976 r., nr [...], zostało wszczęte i przeprowadzone bez stosownego wniosku, pomimo zachowanych w aktach archiwalnych sprawy dokumentów wskazujących na istnienie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że zaistniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] listopada 1976 r. i w konsekwencji do błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2013 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] listopada 1976 r. nie zostało poprzedzone rokowaniami i w konsekwencji uznaniu, że stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] listopada 1976 r., a w rezultacie do błędnego ustalenia, że zaistniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] listopada 1976 r. i w konsekwencji do błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2013 r.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.Urz. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), polegające na błędnym przyjęciu, że organ nie odniósł się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ wywłaszczeniowy zarządzenia Prezydenta Miasta Tarnowa nr 3/74 z 24 stycznia 1974 r. jako podstawy do wyliczenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] listopada 1976 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Wywłaszczenie nieruchomości decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z [...] listopada 1976 r. miało miejsce pod rządami przepisów ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), "ustawa". Jej przepisy wskazywały na jakie cele może być dokonane wywłaszczenie , organ właściwy do prowadzenia postępowania i orzekania w sprawie wywłaszczenia, podmioty, które mogły ubiegać się o wywłaszczenie oraz wskazywał tryb postępowania w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania. Artykuł 2 ust. 2 ustawy określał generalną zasadę, że o wywłaszczenie może ubiegać się jedynie zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa i przedsiębiorstwo państwowe. Z kolei art. 3 ust. 2 i 3 wskazywał cele wywłaszczenia, dla realizacji których mógł się ubiegać tylko jeden z podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 2. Art. 3 w ww. proporcjach rozróżniał dwie sytuacje, jeśli idzie o ubiegającego się o wywłaszczenie. Ust. 2 wskazywał, że na obszarze miasta wnioskodawcy wywłaszczenia na realizację budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego może ubiegać się tylko terenowy organ administracji danego miasta, zaś ust. 3 przewidywał, że jeśli wywłaszczenie miało mieć miejsce na rzecz organizacji spółdzielczych i kółek rolniczych to dla tych organizacji może ubiegać się terenowy organ administracji stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej organizacji spółdzielczej i związku kółek rolniczych. Rozróżnienie to miało miejsce z tego względu, że jakkolwiek ubiegającym się o wywłaszczenie mógł być tylko organ administracji (art. 2 ust. 2), to wywłaszczenie mogło nastąpić na jego rzecz (art. 3 ust. 2) lub na rzecz organizacji spółdzielczej (art. 3 ust. 3). W niniejszej sprawie zgodzić można się z organami nadzoru, że miała miejsce sytuacja przewidziana w art. 3 ust. 2 ustawy – a nie ust. 3, jednak zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że akta sprawy, które przez organy zostały uznane za niekompletne, wskazując, że nie zostały wskazane zasady obowiązujące w postępowaniu wywłaszczeniowym, szeroko pojętym. Bez względu na to, czy ubiegającym się o wywłaszczenie był podmiot wskazany w art. 3 ust. 2 czy ust. 3 ustawy, to podmiot ten, przed skierowaniem wniosku o wywłaszczeniu do właściwego organu, który wskazał art. 15, miał obowiązek podjęcia działań poprzedzających ten wniosek. Działania te miały właśnie charakter obligatoryjny, co wynika z art. 6 ust. 1 ustawy, stanowiącego ten obowiązek. Przepis ten stanowi, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia, a umowa taka może być zawarta również w toku postępowania wywłaszczeniowego w razie porozumienia stron. Przepis ten zatem, jak powiedziano, nakazywał obligatoryjnie wystąpienie przez ubiegającego się o wywłaszczenie do właściciela o zbycie nieruchomości przed wszczęciem postępowania. Zawarcie umowy nabycia nieruchomości czyniło zbędnym prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, jeśli rokowania przed jego wszczęciem nie dały rezultatu. Są to jednak różne sytuacje – zawarcie umowy, a obowiązek wystąpienia o dobrowolne zbycie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Z obowiązku tego uwalniały tylko sytuacje, o których mowa w art. 6 ust. 4 ustawy, ale okoliczności w nim przewidziane musiały być wykazane bez wątpliwości. Art. 16 ust. 2 ustawy wymienia jakie elementy należy we wniosku wskazać, a jednym z nich, wskazanym w pkt 7, są wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, albo przeszkody do prowadzenia rokowań. Skoro przepisy te, tj. art. 6 ust. 1 i 4 oraz art. 16 ust. 2 pkt 7 ustawy ustanawiały określone obowiązki, to ich zaniechanie stanowiło rażące naruszenie tych przepisów. Rażące naruszenie to będzie wszczęcie postępowania bez uprzedniego przeprowadzenia rokowań, a stanu tego nie mogło sanować wystąpienie o dobrowolne zbycie nieruchomości już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W trakcie postępowania możliwe było tylko zawarcie umowy o zbycie nieruchomości (art. 6 ust. 1), ale wówczas gdy przed wszczęciem postępowania strony nie doszły do porozumienia, a stało się to dopiero w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Mając powyższe na uwadze, a także zachowaną dokumentację wywłaszczenia, zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszała prawo – tak co do wszczęcia postępowania bez wniosku, po wykonaniu obowiązku wskazanego w art. 6 ust. 1 ustawy, jak i samego niewykonania tego obowiązku w czasie w tym przepisie wskazanym. Oferta o odstąpienie nieruchomości została bowiem skierowana już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zatem wniosek o wywłaszczenie z wykazaniem, że dopełniono obowiązku rokowań nie mógł być złożony przed wszczęciem postępowania, skoro z oferty już po wszczęciu postępowania wynikało, że może on być złożony po upływie 14 dni od odpowiedzi właściciela. Pozostaje też kwestia zastosowania do obliczenia odszkodowania stawek przewidzianych w Zarządzeniu Nr 3/74 z 24 stycznia 1974 r. Prezydenta Miasta Tarnowa w związku z dokonaną w 1975 r. reformą administracyjną Państwa. Rację ma Wojewódzki Sąd, że do tej kwestii organ nadzoru się w istocie nie ustosunkował. Uczynił to dopiero w skardze kasacyjnej, co jakkolwiek nie zachowuje zasad postępowania administracyjnego, samo w sobie o wadzie decyzji nadzorczej tylko z tego względu nie stanowi. Zarządzenie to choć wydane przed reformą administracyjną nie utraciło mocy, co wynika z art. 40 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 16, poz. 91). Ten błąd decyzji nadzorczej nie ma o tyle znaczenia, że należało je uchylić z przyczyn omówionych wyżej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.