I OSK 2693/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1046/17 w sprawie ze skargi Z. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1046/17) oddalił skargę Z. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wójt Gminy P. na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 14, art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. l i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku Z. S. i J. S. o przyznanie zasiłku celowego na budowę domu – przyznał wnioskodawcom pomoc w postaci bezzwrotnego i jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 93.682,17 zł brutto z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w [...] oraz opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości. W dalszych punktach decyzji organ określił harmonogram i warunki przekazywania zasiłku (cztery raty), w tym ustalił termin na doręczenie organowi faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie raty w części dotyczącej kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku. Ustalono także ostateczny termin wypłaty rat na dzień 30 kwietnia 2018 r. i doręczenia dokumentów do rozliczenia wypłaconych rat na dzień 30 czerwca 2018 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium spór sprowadza się do wysokości przyznanego zasiłku. Wskazując na uznaniowy charakter decyzji oraz funkcję zasiłku celowego, który nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, organ odwoławczy uznał, że przyznane środki są zgodne z wyceną robót remontowych budynku mieszkalnego z dnia 14 lutego 2017 r. i ustaloną w niej kwotą 92.634,00 zł. Zastosowano 8% wskaźnik VAT (92.634,00 zł x 1,08 = 100.044,72 zł), doliczając wartość kotłów grzewczych (100.044,72 zł + 7.000,00 zł = 107.044,72 zł), odliczając otrzymane przez strony środki z tytułu odszkodowania w wysokości 13.944,00 zł oraz dodając kwotę kosztów administracyjnych/sądowych poniesionych przez wnioskodawców, tj. 581,45 zł. Tak wyliczona kwota wyniosła 93.682,17 zł. Z kolei kwestia "wadliwego oznaczenia księgi wieczystej" powinna zostać sprostowana przez organ I instancji, zaś data finalnego rozliczenia zasiłku została ustalona w ramach uznania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. S. i Z. S., kwestionując wysokość przyznanego zasiłku, prawidłowość określenia numeru działki, termin rozliczenia zasiłku oraz ustalenia stanu faktycznego. Zaskarżonej decyzji postawiono zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na wstępie na wiążącą w sprawie na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) wykładnię prawa dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 473/16) oraz podkreślił, że organy miały możliwość, a nie obowiązek przyznania świadczenia skarżącym, co wynika wprost z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy w sposób akceptowalny uzasadniły zaskarżone rozstrzygnięcia i nie nadużyły granic uznania administracyjnego. Obliczona wysokość świadczenia wprawdzie jest mniejsza niż 100.000 zł, ale zasadnie organy podniosły, że po dodaniu kwoty odszkodowania uzyskanego w związku z zaistnieniem powodzi w 2010 r., łączna kwota pomocy finansowej uzyskanej przez skarżących znacznie przekracza kwotę 100.000 zł. Jako niezasadny uznał Sąd zarzut kwestionujący dopuszczalność pomniejszenia wysokości zasiłku celowego o wysokość wypłaconego im odszkodowania. W orzecznictwie dominuje pogląd, że w przypadku, gdy kwota uzyskana z tytułu umowy ubezpieczenia zaspokaja podstawowe potrzeby mieszkaniowe rodziny, to w ogóle nie ma podstaw do przyznania środków z pomocy społecznej. Tym samym tak uzyskana kwota winna być uwzględniona przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego. Taki pogląd wyrażał również w prawomocnym wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny sygn. akt III SA/Kr 473/16. Nadto Sąd wskazał, że wyliczona kwota obejmuje także kwotę 581,45 zł stanowiącą pokrycie kosztów opłaty sądowej i sporządzenia aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nie naruszyły zasady kierowania się dobrem skarżących i miały na względzie potrzebę ich wsparcia w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), a sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna. Nadto, to sami skarżący zdecydowali, że nie będą remontować domu, ale wybudują nowy, a więc zmianie uległa nie tyle wysokość zasiłku, ale jego przeznaczenie. To zaś nie powinno przyczyniać się samoistnie do zmiany wysokości zasiłku. Wysokość zasiłku nie mogła być ustalana w ten sposób, że skarżący wystąpili o przyznanie im zasiłku w wysokości 100.000 złotych i zasiłek ten ma być przyznany na budowę nowego domu właśnie w tej wysokości. Powinna ona uwzględniać straty poniesione w wyniku zalania budynku mieszkalnego i w tej wysokości ma być on przeznaczony na pokrycie kosztów materiałów i robocizny. Takie stanowisko zajęto w ww. wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. Tym samym, organy powinny ustalać rzeczywiste koszty poniesionej straty. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził także uchybień w ustaleniu wysokości kwoty zasiłku, którą organy ustaliły, powołując się na ekspertyzę biegłego z dnia 14 lutego 2017 r., po powiększeniu kwoty o podatek VAT, doliczeniu wartości kotłów grzewczych, odjęciu kwoty odszkodowania i doliczeniu kosztów związanych z ustanowieniem na ich rzecz służebności. Skarżący natomiast nie podnoszą zarzutów co do tak sporządzonej ekspertyzy jedynie wskazując, że być może także i ta ekspertyza nie jest prawidłowo sporządzona. Sąd nie podzielił jednak tego stanowiska i uznał, że ekspertyza ta została sporządzona rzetelnie. Nie można natomiast objąć kwotą zasiłku celowego kosztów opłaty skarbowej za uzyskanie pozwolenia na budowę, co również rozstrzygnięto w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. Odnośnie z kolei zarzutu dotyczącego numeru księgi wieczystej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprawa dotyczy oceny zgodności z prawem decyzji ustalających wysokości zasiłku celowego, a nie rozstrzygania o numerze księgi wieczystej. Nadto w zaskarżonej decyzji omyłki te już nie występują. Także zarzut wadliwego uzasadnienia stanu faktycznego w zaskarżonej decyzji nie może uzasadniać jej uchylenia. Kwestia dotycząca historycznego rysu prowadzonego postępowania nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy tak samo jak ustalanie, w którym momencie skarżący zwrócili się z prośbą o zmianę przeznaczenia zasiłku celowego na budowę, a nie na remont budynku. W ocenie Sądu pierwszej instancji sposób ustalenia wartości robót remontowych nie narusza obowiązujących w tym zakresie zasad. Biegły dokonał oględzin nieruchomości, przeprowadził inwentaryzację i precyzyjnie opisał zakres robót. Można było posłużyć się oględzinami z 2010 r. i 2014 r. Nie można było natomiast zwiększać wysokości zasiłku o straty zawinione przez urzędników i tę kwestię szczegółowo omówiono w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. Nadto nic nie stało na przeszkodzie, aby sami skarżący zlecili sporządzenie kontrwyceny i w ten sposób podważyli wysokość oszacowanych prac remontowych. Kilkukrotne składanie wniosków o przeprowadzanie nowych dowodów w sytuacji, gdy organ daną okoliczność już ustalił, nie może automatycznie prowadzić do ponawiania takich dowodów zwłaszcza, gdy są one i kosztowne i długotrwałe. Kwestia zaś sposobu lub miejsca zakupu materiałów budowlanych, wyboru ekipy budowlanej, itp. także nie może mieć znaczenia dla oceny legalności działania w tej sprawie organów administracji. Jako niezasadny ocenił Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż skarżący zostali pouczeni o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłaszania wniosków dowodowych. Nie było również potrzeby wydłużenia ostatecznego terminu do rozliczenia zasiłku, gdyż ten wskazany przez organy był zdaniem Sądu wystarczający. Ponadto skarżący mogą zwrócić się do organu I instancji o zmianę decyzji. Sąd nie dopatrzył się wreszcie naruszenia art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. S. i J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - rażącą obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w sposób wymagany powołanymi przepisami, w szczególności dotyczących obrazy przepisów art. 8, 11 i 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. jak również art. 78 § 1 i 81 K.p.a. oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie do nierówności obywateli wobec prawa albowiem inni poszkodowani w powodzi z terenu Gminy P. otrzymali już dawno zasiłki, nie stawiano im rażąco krótkich terminów na zakończenie budowy i rozliczenie zasiłku i nie odejmowano od zasiłku kwoty odszkodowania, co powoduje, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia albowiem brak jest możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia w kontekście postawionych zarzutów, a zatem ustalenia w omawianym zakresie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone orzeczenie, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego: a. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaprzeczenie zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasadzie przekonywania w ten sposób, iż w wydanym wyroku nie odniesiono się w ogóle lub bardzo pobieżnie i lakonicznie do większości przedstawionych w skardze zarzutów oraz argumentów merytoryczno-proceduralnych, które to uchybienia spowodowały, iż w konsekwencji niemożliwym jest poznanie wszystkich racji, jakie legły u podstaw kwestionowanego wyroku; b. art. 7 K.p.a. poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bezkrytyczne oparcie się na treści decyzji GOPS, ze wszystkimi jej błędami merytorycznymi c. art. 78 § 1 i 81 K.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowodu i oparcie się na opinii rzeczoznawcy, który wielokrotnie zmieniał stanowisko w toku całego postępowania co wyrażało się w rażąco rozbieżnych wycenach, co poddaje w wątpliwość fachowość i rzetelność tego rzeczoznawcy, a nadto oparcie się na wycenie, która z uwagi upływ czasu jawi się nieaktualna z uwagi na częste zmiany w zakresie cen towarów i usług budowlanych, biorąc pod uwagę, iż opinia została sporządzona ponad 12 miesięcy temu w dniu 14 lutego 2017 r., co powoduje, iż w sprawie winna zostać sporządzona nowa opinia przez innego biegłego; - przepisów norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 3. art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż działanie organów administracyjnych polegające na pomniejszeniu należnego świadczenia o kwotę w wysokości wypłaconego skarżącym odszkodowania było działaniem uprawnionym, w sytuacji gdy celem zasiłku celowego nie jest umorzenie zobowiązania zakładu ubezpieczeń a nadto nie podlega zaliczeniu na poczet świadczenia z ubezpieczenia dobrowolne świadczenie osób trzecich, gdyż zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowawczego, jest fakultatywny i uznaniowy, ma charakter pomocniczy, a zatem fakt przyznania skarżącym odszkodowania od zakładu ubezpieczeń nie powinien mieć wpływu na wysokość zasiłku celowego, a tym samym w realiach przedmiotowej sprawy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, które w realiach niniejszej sprawy należy kwalifikować jako całkowitą dowolność, 4. art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie do sprzecznej z powołanym przepisem nierówności obywateli wobec prawa, albowiem inni poszkodowani w powodzi z terenu Gminy P. otrzymali już dawno zasiłki, a nadto nie stawiano im rażąco krótkich terminów na zakończenie budowy, rozliczenia zasiłku jak również, nie odejmowano od zasiłku uzyskanych od zakładów ubezpieczeń kwot odszkodowania. W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 140 K.p.a. oraz art. 78 § 1 i art. 81 K.p.a. oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP (zarzut 1). Przede wszystkim należy stwierdzić, że fakt iż inni poszkodowani w wyniku powodzi w tej samej Gminie otrzymali zasiłki wcześniej nie może samo w sobie prowadzić do podważenia oceny legalności kontrolowanych w sprawie decyzji. Uwzględnić natomiast trzeba i tę okoliczność, że nastąpiło to zasadniczo na skutek realizowania przez skarżących ich prawa do składania środków zaskarżenia, jak i zgłoszonej przez nich zmiany przeznaczenia zasiłku. W tym też kontekście Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się w działaniu Sądu pierwszej instancji uchybienia art. 32 ust. 2 Konstytucji (zarzut 4). Również kwestia wyznaczonych wnioskodawcom w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. terminów doczekała się należytej oceny przez Sąd pierwszej instancji i nie sposób przypisać im cechy – jak to określają skarżący – rażąco krótkiego okresu. Jak również słusznie podkreślano, mogła ona zostać zmieniona przez organ, gdyby zaistniała taka potrzeba, co jednak pominięto w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Wreszcie za niezasadne należało uznać stanowisko o braku możliwości "jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia". Uzasadnienie skarżonego wyroku wskazuje na nią wyraźnie, a także na przyczyny, dla których Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne oddalenie rozpoznawanej skargi. Jako niezasadne należało również uznać pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a., art. 7 i art. 78 § 1 K.p.a. (zarzut 2 a – c). Przede wszystkim podkreślić należało, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne sformułowanie jej zarzutów, które polega nie tylko na dokładnym wskazaniu przepisu prawa, którego uchybienie zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, ale także – w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania – dokładne odniesienie tego naruszenia do konkretnych okoliczności sprawy oraz wykazanie, że uchybienie to miało istotny, a więc kwalifikowany, wpływ na wynik sprawy, tj. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego. Sąd kasacyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04). Wymaganej od prawidłowo sformułowanej skargi kasacyjnej precyzji brak w odniesieniu do analizowanych zarzutów. Skarżący ogólnikowo wskazali na "zaprzeczenie zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasadzie przekonywania", zaś stwierdzenie, że "nie odniesiono się w ogóle lub bardzo pobieżnie i lakonicznie do większości przedstawionych zarzutów w skardze oraz argumentów merytoryczno – proceduralnych" ani nie pozwala na powiązanie, o jakie konkretnie zarzuty chodzi ani nie nawiązuje do wymienionych w zarzucie 2 przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie są adresowane do sądu administracyjnego. Podobnie wskazanie na brak dogłębnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w żaden sposób nie wyjaśnia, które jego elementy zostały pominięte lub nieprawidłowo wyjaśnione. Również to, że w sprawie sporządzono kilka opinii, jak również to kiedy zostały one sporządzone nie kwestionuje ich wiarygodności dowodowej. Taka argumentacja stanowi nieuprawnioną polemikę i co do zasady wyklucza kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jak trafnie wskazywał Sąd pierwszej instancji kwestia konieczności pomniejszenia zasiłku o kwotę wypłaconego odszkodowania została przesądzona na wcześniejszym etapie postępowania, tj. w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 473/16 i jako wiążąca nie podlegała ponownej ocenie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258- 261 P.p.s.a.