II SA/Gl 852/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. B. i P. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Pismem z 22 grudnia 2016 r. E. i P. B., działający poprzez pełnomocnika r. pr. W. H., zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem budowy części biurowo-socjalnej hali magazynowej, zlokalizowanej w C. na działce nr [...]. Pismem z [...] r. nr [...], organ powiatowy poinformował wnioskodawców o poczynionych ustaleniach. Skarżący w dniu 1 lutego 2017 r. wnieśli do ŚWINB podanie, wskazując, iż jest to odwołanie od cyt. "decyzji" PINB w B. z dnia [...] r. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Śląski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że pismo PINB w B. z [...] r. nr [...], nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niego odwołanie do organu wyższej instancji, co stosownie do brzmienia art. 134 k.p.a., skutkuje koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W konsekwencji organ II instancji nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Pismem z 31 lipca 2017 r. E. i P. B. reprezentowani przez r. pr. W. H., wnieśli do tut. Sądu skargę na ww. postanowienie ŚWINB wnosząc o jego uchylenie. Pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie: art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji rozstrzyga sprawę administracyjną w innej formie niż decyzja administracyjna; art. 8 i art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie przedmiotowego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; art. 127 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie podlega kontroli instancyjnej poprzez instytucję odwołania; art. 9 i art. 11 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma noszącego znamiona decyzji administracyjnej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in. właśnie sytuację wniesienia odwołania od aktu bądź czynności, w przypadku których przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono odwołanie od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, że rozpatrzenie odwołania pomimo jego niedopuszczalności, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaakcentować zatem w tym miejscu należy, że wystosowane do skarżących w odpowiedzi na ich wniosek o wszczęcie postępowania pismo z 5 stycznia 2017 r. informowało ich jedynie, iż: "Na istniejący oraz będący w budowie obiekt inwestor posiada stosowne dokumenty. Hala magazynowa została wybudowana na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią socjalną. Po wybudowaniu obiektu oraz uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie inwestor wystąpił o rozbudowę istniejącej hali oraz o zmianę sposobu jej użytkowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Starosta [...] zmienił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] roku w zakresie: dopisania do pozwolenia działki nr [...], zmiany lokalizacji miejsc parkingowych, zbiornika nieczystości ciekłych oraz studni chłonnych, doprojektowania części biurowo-socjalnej i produkcyjno-magazynowej (recykling), zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowo-socjalnego na produkcję (kołki plastikowe), doprojektowanie drugiego zjazdu publicznego z drogi powiatowej. W dniu kontroli budowa prowadzona była legalnie i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że któryś z obiektów był budowany samowolnie. Twierdzenie Kancelarii Radcy Prawnego, że budynek socjalno - biurowy był wybudowany "w warunkach samowoli budowlanej" jest kwestionowaniem legalności wydanej przez Starostę [...] ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] roku, jednak jej wzruszenie nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego" Tym samym podzielić należy, zdaniem Sądu, twierdzenie ŚWINB, że pismo, o którym mowa, nie może zostać uznane za swoisty równoważnik decyzji. Jak bowiem wynika z jego treści oczywistym jest, że brak w nim zarówno rozstrzygnięcia (nie wynika z niego czy i w jaki prawem przewidziany sposób organ kończy postępowanie w sprawie, bądź też odmawia jego wszczęcia), jak też uzasadnienia prawnego. Nie wskazuje nadto podstawy prawnej, nie zawiera pouczenia, a podane przez organ okoliczności faktyczne sprawy mają charakter jedynie informacyjny. Wbrew tezom reprezentującego skarżących pełnomocnika r. pr. W. H. pismo to ewidentnie nie stanowiło decyzji administracyjnej bądź innego aktu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. W konsekwencji, zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione. ŚWINB po ustaleniu, iż pismo miało charakter jedynie informacyjny zobligowany był bowiem do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, wbrew skardze nie mogąc prowadzić w sprawie szerszego postępowania. Podzielić należy jedynie zarzut dotyczący nadmiernej lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co jednak zdaniem Sądu nie wpłynęło na ocenę merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięcia. Notabene, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, postępowanie administracyjne w rzeczywistości zakończyło się dopiero decyzją organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie dotyczące legalizacji budowy przedmiotowego obiektu. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani formalnych ani merytorycznych aspektów prowadzonego w I instancji postępowania. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.