II SA/Wa 2162/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.; zwane dalej "Stowarzyszeniem" zwróciło się do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: 1. informację o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), 2. informację o tym komu przekazane zostało uzyskane drewno – osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), poprzez podanie listy odbiorców, 3. skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne. W dniu [...] października 2017 r. organ udostępnił wnioskodawcy żądaną informację publiczną w części, tj. przesłał informację w zakresie liczby (ilości) pozyskanego w Nadleśnictwie drewna osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia [...] sierpnia 2017 r.) oraz komu zostało przekazane (sprzedane) uzyskane drewno – osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia [...] sierpnia 2017 r.), poprzez podanie listy odbiorców. W pozostałym zakresie Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wydał w dniu [...] października 2017 r. decyzję nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764); zwanej dalej "u.d.i.p.", którą odmówił Stowarzyszeniu udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób oraz skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że ujawnienie danych konsumentów nabywających drewno od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (PGL LP), którzy nie byli osobami pełniącymi funkcje publiczne ani osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych stanowiłoby naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Podkreślił, że imię i nazwisko konsumenta w powiązaniu z miejscem dokonania zakupu daje możliwość identyfikacji konkretnej osoby fizycznej, a zatem należy je uznać za dane osobowe w rozumieniu art. 6 tej ustawy. Tym samym informacje te nie podlegają udostępnieniu z uwagi na ochronę prywatności i danych osobowych konsumentów, którzy nabyli drewno. Uzasadniając odmowę udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem zawartych przez PGL LP wskazał, że stanowiłoby to naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. Zaznaczył, że PGL LP jest przedsiębiorcą, a dane o zakupach drewna dokonywanych przez przedsiębiorców od PGL LP posiadają wartość gospodarczą. Bezsporne zatem jest, że szczegółowe informacje zawarte w umowach z nabywcami drewna, w tym m.in. przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, czy poziom cen wypełniają materialny aspekt (element) definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153 poz. 1503). Z kolei w odniesieniu do aspektu formalnego definicji tajemnicy przedsiębiorstwa kluczowe znaczenie ma wydanie przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zarządzenia z dnia [...] października 2010 r. nr [...] , które zawiera wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP. Organ uznał zatem, mając na uwadze zakres tajemnicy przedsiębiorstwa wynikający z powyższego zarządzenia oraz treść umów zawieranych pomiędzy PGL LP a przedsiębiorcami, że w sposób dostateczny i jednoznaczny ujawniona została wola przedsiębiorców (PGL LP oraz jego kontrahentów - stron umów sprzedaży) co do zachowania w tajemnicy informacji, o które ubiega się Stowarzyszenie. Wyjaśnił też, że szczegółowe informacje zawarte w umowach sprzedaży drewna nie zostały dotychczas ujawnione do publicznej wiadomości i jako, że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PGL LP oraz każdorazowego kupującego, są konsekwentnie utrzymywane w poufności. Dodatkowo podał, że standardowy wzór umowy sprzedaży drewna stosowanym przez jednostki organizacyjne PGL LP jest publicznie dostępny pod adresem internetowym http://drewno.zlip.lasy.gov.pl/drewno/, co umożliwia zapoznanie się z nim przez wnioskodawcę i poznanie ogólnych warunków umownych na jakich zbywany jest surowiec drzewny przez PGL LP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] października 2017 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie, 3. art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędne zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku jako tajemnicy przedsiębiorstwa, 4. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia. Strona skarżąca stwierdziła, że organ nie wskazał w jaki sposób ujawnienie informacji będących przedmiotem wniosku wpłynie na jego sytuację ekonomiczną bądź kontrahentów, nie wykazał też w jakimkolwiek stopniu, by organ (kontrahenci) podjął próbę zachowania poufności informacji, ani nie przywołał żadnych kroków podjętych w tym właśnie celu, nie ma także powodów by domniemywać, że takie działania mają charakter stały, bowiem ciężar wskazania spełnienia tej przesłanki spoczywa na organie. Nie jest zatem wystarczające powołanie się na obowiązującą klauzulę tajemnicy przedsiębiorcy, będącą efektem życzenia kontrahenta, bez stosownego badania, zgodnego ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W ocenie Stowarzyszenia organ nie może poprzestać na stwierdzeniu, że wystąpiła przesłanka ustawowa uzasadniająca odmowę udostępnienia informacji, ale powinien przedstawić wynik samodzielnie dokonanej oceny stanu faktycznego, w tym ustaleń w części, w której przepis szczególny postawił domniemanie niezastrzeżenia tajemnicy klauzul umownych, a także ustaleń co do podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności tych konkretnych klauzul. Strona skarżąca podkreśliła, że wysłała podobny wniosek o udostępnienie informacji publicznej do innych nadleśnictw w Polsce, uzyskując decyzje odmowne o identycznej treści co zaskarżone rozstrzygnięcie. W związku z tym należy domniemywać, że PGL LP nie dokonało analizy przedmiotowego wniosku w zakresie zasadności klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy, a skorzystało jedynie ze wzoru innych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów. Prawo to może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Kategorie takich informacji, w formie przykładowego katalogu zostały wskazane w art. 6 u.d.i.p. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3) oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4). Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788), Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei w art. 32 ust. 2 tej ustawy wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należy m.in. nadleśnictwo (pkt 3). Natomiast zgodnie z art. 35 tej ustawy nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że żądane przez Stowarzyszenie informacje mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Kwestią sporną pozostaje natomiast zasadność odmowy udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji w postaci skanów umów związanych z gospodarowaniem przez Nadleśnictwo uzyskanym drewnem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa", którą zawiera art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, z późn. zm.). Zgodnie z powyższym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z przytoczonego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie, tj. stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, LEX nr 1456979). Stosownie do powyższego przyjąć należy, że na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma zatem charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Dlatego też, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu takiej tajemnicy, w tym sformułowanego jedynie na podstawie subiektywnej oceny dokonanej w tym zakresie przez przedsiębiorcę. Jej istnienie musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Uwzględniając dokonane wyżej rozważania należy stwierdzić, że poza ogólnym twierdzeniem, iż wszystkie umowy zawierane przez organ z kontrahentami objęte są klauzulą poufności, ponieważ zawarte w nich informacje wypełniają elementy definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, organ nie dokonał żadnej analizy i nie wyjaśnił z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień umowy to utajnienie dotyczy. Kontrolowana decyzja w ogóle nie zawiera rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów umów żądanych przez Stowarzyszenie. W ocenie Sądu, niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, tak jak to uczynił organ, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Przede wszystkim, organ nie wyjaśnił także, jakie elementy umów obejmują kwestie, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorców. Zdaniem Sądu, niewątpliwie tajemnicą przedsiębiorcy nie są objęte wszystkie postanowienia zawieranych przez organ umów, czyli cała ich treść, gdyż za chronioną informację należy uznać tylko tę, która jest poufna. Należy zwrócić uwagę, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez ich utajnienie w procesie anonimizacji określonych danych. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Jednocześnie należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany nie wykazał w sposób dostateczny, iż zaistniała w sprawie przesłanka, która uprawniałaby go do odmowy udostępnienia wnioskowanych przez Stowarzyszenie skanów umów z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorcy. Decyzja w powyższej kwestii nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co także stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie tajemnicy, nie wystarczy samo wskazanie takiej tajemnicy. Niezbędne jest wykazanie jej zaistnienia, czyli uzasadnienie i wykazanie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu konieczne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy. Oznacza to, że w uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany musi wykazać zaistnienie takiej tajemnicy w stosunku do wnioskowanych danych. Tego w zaskarżonej decyzji nie uczyniono. Z kolei ogólne wywody prawne organu nie zostały odniesione do istoty rzeczy, czyli do treści przedmiotowych umów. Niewątpliwie, rację należy przyznać stronie skarżącej, że organ nie wskazał jakiego rodzaju dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i nie wykazał, że dotyczą one materii szczególnie istotnej dla interesów gospodarczych kontrahentów oraz to, że ich ujawnienie mogłoby spowodować dla nich ewentualne szkody o charakterze gospodarczym i ekonomicznym. W omawianym zakresie nie jest natomiast wystarczające, jak to uczynił organ, odwołanie się do zarządzenia z dnia [...] października 2010 r. nr [...], bez dokonania samodzielnej oceny w zakresie spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie Sądu treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajnione umowy cywilnoprawne zawarte w latach 2015-2017 przez Nadleśnictwo zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Zatem w sprawie naruszono również wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Ponadto Sąd nie podziela poglądu organu, że sam fakt utajnienia treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez PGL LP z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi bezwzględną przesłankę odmowy udzielenia żądanych informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Nie jest bowiem decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy zatem, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Kontrolowana w tej sprawie decyzja nie zawiera natomiast rozważań organu w powyższym zakresie. Podobnie, organ nie odniósł się w sposób wystarczający do kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej, jeśli chodzi o nabywców drewna będących osobami fizycznymi. We wniosku Stowarzyszenie wyraźnie wskazało na "podanie listy odbiorców", zaś organ z pominięciem faktycznej, obiektywnej, jak też i prawnej argumentacji w tej kwestii, odmówił udostępnienia żądanej informacji. Organ arbitralnie przyjął, że wszyscy nabywcy drewna będący osobami fizycznymi, jako konsumenci, korzystają z ochrony prywatności, a ta okoliczność usprawiedliwia odmowę zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Przywołanego stanowiska nie sposób podzielić w świetle opisanych wyżej wymogów w zakresie udostępnienia posiadanej informacji publicznej. W ocenie Sądu brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz przesłanek określonych w art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., na które złożył się uiszczony wpis w kwocie 200 zł.