II SA/Rz 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania urządzeń służących odprowadzeniu wód opadowych -skargę oddala- Przedmiotem skargi D.J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , zwanego dalej "WINB" z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania urządzenia do odprowadzania wód opadowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....], dalej "PINB" wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania urządzeń, służących odprowadzaniu wód opadowych z budynku mieszkalnego oraz robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia na działkach nr 1744 i 1745 w M., gm. [...], należących do A. i J.S. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonania urządzeń służących odprowadzaniu wód opadowych z budynku mieszkalnego na działkach nr 1744 i 1745 w M., gm. [...]. Organ I instancji ustalił, że na działce nr 1744 w Mrowli stanowiącej własność A. i J.S. usytuowany jest budynek mieszkalny, przykryty dachem dwuspadowym, wyposażonym w rynny i trzy rury spustowe wprowadzone w grunt i odprowadzające wody opadowe z dachu poprzez podziemny system rur kanalizacyjnych do czterech studzienek, zlokalizowanych na działce państwa S. Studzienki wykonane były z rur o średnicy 30 cm, wysokość ok. 1 m i nie posiadały dna. Powyższy system rur wraz ze studzienkami stanowił, w ocenie organu, urządzenie techniczne zdefiniowane w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wybudowane w 2002 r. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W sprawie wykonanego utwardzenia organ nie stwierdził naruszenia prawa budowlanego i w tej części decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie. Dodatkowo wobec wątpliwości co do jakości robót budowlanych postanowieniem wydanym tego samego dnia i o tym samym nr PINB zobowiązał A. i J.S. do przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem urządzeń służących odprowadzeniu wód opadowych z budynku mieszkalnego na ww. działkach. Wykonanie zmian w sposobie odprowadzania wód opadowych w postaci zakończenia rur spustowych kolankami przedłużonymi rurami PCV skierowanymi na nieutwardzony teren własnej działki potwierdzone oględzinami obligowało organ do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Takie rozwiązanie bowiem było zgodne z przepisami techniczno – budowlanymi. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji D.J. opisała stan faktyczny sprawy podkreślając odmienną ocenę sprawy dokonywaną przez organ I instancji począwszy od 2011 r. Wówczas, w następstwie oględzin urządzenia służącego do odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego inwestorów organ I instancji nie doszukał się naruszenia prawa, mimo, że J.S. za pomocą rury wkopanej w ziemię odprowadzał deszczówkę ze swojego domu na jej działkę. W wyniku kolejnej rozprawy administracyjnej organ stwierdził, że system rur podziemnych odprowadzających wody opadowe z budynku mieszkalnego do czterech studzienek wykonany został z naruszeniem prawa, po to by ostatecznie umorzyć postępowanie w sprawie. Zażądała oceny zgodności z prawem zaskarżonej odwołaniem decyzji. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz.1257, dalej "k.p.a."), WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako budowy urządzenia technicznego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, którym to pozwoleniem nie legitymował się inwestor. Słusznie zatem nałożono na niego obowiązek przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem w/w urządzenia. Podzielił także stanowisko organu I instancji w zakresie skutków wykonania przez inwestora zmiany w odprowadzeniu wód opadowych ze swojego budynku, polegającej na wyprowadzeniu rur na teren własnej działki kolankami przedłużonymi rurami PCV potwierdzonej oględzinami. Takie rozwiązanie dopuszczają obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (§ 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej zwane "Rozporządzeniem"). W rozpatrywanej sprawie, nastąpiła zmiana stanu faktycznego poprzez wyprowadzenie wód opadowych na nieutwardzony teren własnej działki i ustało naruszenie prawa budowlanego - brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Zatem, w zakresie odprowadzania wód opadowych nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego i rozporządzeń z nim związanych, które są podstawą działania organu nadzoru budowlanego. Postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co obligowało organ do umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. D.J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję WINB dnia [...] listopada 2017 r. zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, poprzez nieuwzględnienie faktu, iż wyprowadzenie rur z urządzeń wybudowanych przez J. i A.S., nie skutkuje usunięciem studzienek, gdzie nadal zbierają się wody opadowe, które przeciekają do gruntu skarżącej powodując podmakanie jej fundamentów, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia dalszych przepisów prawa materialnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie: - § 28 ust 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie i umorzenie postępowania, w sytuacji gdy Państwo S. podnieśli teren działek o ponad 30 cm, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że wody opadowe mimo istniejących rur spustowych przenikają na grunt sąsiedni i powodują podmakanie fundamentów skarżącej, ponadto w każdej chwili mogą zostać ponownie wykorzystane; - art 66 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie przez organ, czy urządzenia zainstalowane na działkach 1744 i 1745, do których spływają wody opadowe spełniają swoje zadanie oraz czy budynek Państwa S. zaopatrzony jest w rynny, bo jeśli tak jest to wody opadowe nie mogą być odprowadzane bezpośrednio na własny teren nieutwardzony, lecz winny być odprowadzane do kanalizacji lub też do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych lub alternatywnie do rowów przydrożnych; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ostateczną treść decyzji, a w szczególności art. 7, 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, mającego wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie organ uznał, iż skoro Państwo S. bez wymaganego pozwolenia wykonali odprowadzanie wód opadowych z dachu budynku poprzez podziemny system rur kanalizacyjnych do czterech studzienek, po czym po wezwaniu do przedłożenia dokumentacji, usunęli rury z dołów, bez ich zasypania i odprowadzają wody opadowe z połaci dachu na nieutwardzony teren ich działki, to brak jest podstaw do uznania iż doszło do naruszenia prawa budowlanego a postępowanie powinno zostać umorzone. Mając na względzie powyższe wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie J. i A.S. wykonania robót budowlanych związanych z odprowadzaniem wód opadowych z budynku usytuowanego na działkach inwestorów oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych; ewentualnie, w sytuacji nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona w całości, bowiem okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem swej skargi strona skarżąca uczyniła decyzję Organu nadzoru budowlanego wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych – legalności budowy urządzeń służących odprowadzaniu wód opadowych. Zaskarżona do WSA decyzja została oparta m.in. o art. 105 § 1 K.p.a. który stanowi: Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego było ustalenie, iż A.S. i J.S. wykonali bez pozwolenia na budowę roboty budowlane w postaci instalacji służącej do odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr 1744 i 1745. Fakt wykonania tych urządzeń został udokumentowany protokołem z rozprawy z dnia 11 października 2016 r. oraz załączonymi do tego protokołu zdjęciami. Ustalono, iż po zasiedleniu budynku w 2002 r. zostały wykonane urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku w postaci rynien oraz trzech rur spustowych wpuszczonych do zbiorników wkopanych w ziemie; zbiorniki te nie posiadały dna. Na skutek pisemnej informacji A.S. z dnia 27 marca 2017 r., PINB przeprowadził w dniu 29 maja 2017 r. oględziny terenu działek należących do Państwa S. W ich trakcie stwierdzono, że opisane wyżej urządzenia zostały przez inwestorów zlikwidowane, zaś wody opadowe z dachu budynku są odprowadzane na nieutwardzony teren nieruchomości. Organy właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy, który zdaniem Sądu pozwalał na zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Wykazano przekonująco podstawy do umorzenia postępowania poprzez udokumentowanie faktu rozbiórki nielegalnie wykonanej instalacji służącej do oprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego. Sporządzony przez organ pierwszej instancji protokół oraz zdjęcia potwierdzają stan zgodny z obowiązującymi regulacjami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Otóż w myśl § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; dalej zwane rozporządzeniem), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Powyższa regulacja nakazuje organom nadzoru budowlanego zaakceptować rozwiązanie w zakresie odprowadzania wód opadowych, polegające na wprowadzaniu wód opadowych na teren właściciela obiektu pod warunkiem, że jest to teren nieutwardzony, pozwalający na wchłonięcie tych wód. Alternatywnym i dopuszczalnym rozwiązaniem (np. w przypadku niedysponowania terenem nieutwardzonym) jest gromadzenie wody w dołach chłonnych lub zbiornikach retencyjnych. Według aktualnego brzmienia § 28 ust. 2 rozporządzenia, jego dyspozycja może mieć zastosowanie także do obiektów niskich, a nie tylko do obiektów dla których nie ma możliwości podłączenia do kanalizacji deszczowej. Dokonaną przez Organ kwalifikację robót nie można uznać za błędną, skoro wykonane zdjęcia jednoznacznie potwierdzają fakt rozbiórki nielegalnego urządzenia budowlanego – art. 3 pkt 9 P.b. Rury spustowe nie są aktualnie wprowadzone do studzienek, lecz wyprowadzone na chłonny bo nieutwardzony teren działek inwestorów. Spełniona jest więc dyspozycja powołanego wyżej przepisu rozporządzenia, która takie rozwiązanie wyraźnie dopuszcza. Kierunek tych rur obrazuje szkic sytuacyjny załączony do protokołu z oględzin. Skoro pełnomocnik skarżących potwierdza wyprowadzenie rur ze studzienek, to potwierdza również fakt zlikwidowania nielegalnego systemu odprowadzania wód opadowych. Kwestie niezasypania studzienek, na którą zwraca uwagę skarżąca, wyjaśniają zdjęcia z oględzin. Obraz na tych zdjęciach potwierdza, iż studzienki zostały przez inwestorów zaślepione od góry, przez co nie mogą zbierać wody opadowej jak twierdzi strona skarżąca. Innymi słowy, pod kolankami rur nie znajdują się otwory mogące gromadzić wodę. Odsłonięcie tych otworów nie miałoby z punktu widzenia właściciela nieruchomości jakiegokolwiek sensu, gdyż groziłoby podmakaniem ścian budynku, zaś ponowne wprowadzenie rur w otwory musiałoby się wiązać z likwidacją kolanek. Dodać też należy, iż okoliczność podniesienia gruntu na terenie nieruchomości inwestorów nie była przedmiotem zakończonej sprawy administracyjnej. Postępowanie dotyczące utwardzenia terenu działek zostało zaś zakończone odrębną decyzją PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego (decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2016 r., o nr [...]). Organy umarzając postępowanie działały w granicach sprawy, które wyznaczyły okoliczności wykonania bez wymaganego pozwolenia urządzeń budowlanych służących do odprowadzania wody z dachu budynku Państwa S. Zlikwidowanie stanu niezgodnego z regulacjami i dostosowanie go do obowiązujących wymogów technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie doprowadziło do słusznego wniosku o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia wymogów P.b., aktualny stan obiektu budowalnego oraz związanych z nim urządzeń nie stanowi zagrożenia dla mienia skarżącej. Reasumując, zebrany przez Organy materiał dowodowy w pełni uzasadnia przyjęcie braku podstaw do kontynuacji wszczętego postępowania administracyjnego. PINB nie mógł zastosować przysługujących mu uprawnień z zakresu inspekcji budowalnej skoro obiektywnie przestał istnieć stan niezgodny z regulacjami P.b. oraz przepisami rozporządzenia. Zaskarżona decyzja odpowiada zarówno prawu materialnemu jak i procesowemu, a przez to jako legalna winna pozostać w obrocie prawnym. WSA działając z urzędu nie dopatrzył się w czynnościach procesowych Organów takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby konieczność skorzystania z uprawnień kasacyjnych na podstawie art. 134 i 135 P.p.s.a. Z tych przyczyn skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.