II SA/Wa 1742/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...], [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] i decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz [...], [...]kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółki: [...] i [...], (dalej jako Spółki) reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu [...] maja 2017 r. złożyły do Ministra Rozwoju i Finansów wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) powiadomienia znak [...] złożonego przez Rzeczpospolitą Polską do Komisji Europejskiej, opisanego na str. 5 uzasadnienia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. wydanej w sprawie znak [...]; 2) opinii i uwag przedstawionych przez Komisję Europejską do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 grudnia 2016 r., o których mowa na str. 5 i 6 powyżej określonej uzasadnienia decyzji ; 3) dokumentu lub dokumentów, w których Komisja Europejska zaakceptowała projekt ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 grudnia 2016 r., o których mowa na str. 5 i 6 decyzji określonej w pkt 1. Minister Rozwoju i Finansów, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy w z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1167, z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 2 wniosku. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że zdecydował się uznać dokumenty wskazane w pkt 2 wniosku za informacje niejawne i odmówić do nich dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. W opinii Ministra Rozwoju i Finansów ujawnienie wnioskowanych dokumentów spowodowałoby szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej i byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów. Udostępnienie tych dokumentów mogłoby negatywnie wpłynąć na dialog pomiędzy władzami Rzeczypospolitej Polskiej a Komisją Europejską oraz naruszyć obopólne zaufanie pomiędzy Komisją, a państwami członkowskimi. Minister Rozwoju i Finansów, po rozpatrzeniu wniosku Spółek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 k.p.a., w dniu [...] lipca 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą, działając jako organ odwoławczy, uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że powyżej określona decyzja została skierowana do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Wobec powyższego Minister Rozwoju i Finansów, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy w z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w dniu [...] września 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci opinii i uwag przedstawionych przez Komisję Europejską do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 grudnia 2016 r. Spółki, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej określoną decyzję zarzucając organowi, że naruszył następujące przepisy: 1) postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak przytoczenia przez Ministra Rozwoju i Finansów w uzasadnieniu decyzji argumentów faktycznych i prawnych, które przemawiałyby za przyjęciem, że ujawnienie treści opinii i uwag formułowanych przez Komisję Europejską pod adresem projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 grudnia 2016 r. spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne; 2) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez ich błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinie i uwagi Komisji Europejskiej są informacją niejawną, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią przytoczonych przepisów opinie i uwagi Komisji Europejskiej, tj. organu, do którego, do którego kompetencji należy monitorowanie przestrzegania stosowania prawa UE przez państwa członkowskie, są elementem procesu legislacyjnego, który ze swej natury jest jawny, zaś ujawnienia opinii i uwag Komisji Europejskiej nie można w jakikolwiek sposób powiązać z naruszeniem interesu Rzeczypospolitej Polskiej określonego w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik Spółek wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie podać należy, że obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyżej przytoczonego przepisu nie ma wątpliwości, że Minister Rozwoju i Finansów jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Żądanie udostępnienia opinii i uwag przedstawionych przez Komisję Europejską do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 grudnia 2016 r. stanowiło zatem żądanie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie nie jest sporne, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, natomiast sporne jest, czy organ zasadnie uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Wyjaśnić należy, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ (podmiot obowiązany) ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Natomiast jeżeli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym poinformowanie to nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazania wymaga, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p., stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym pod pojęciem innych ustaw rozumieć należy także przepisy prawa unijnego, o ile znajdują się w nich stosowne regulacje (v. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2514/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, nadto, że rozporządzenie jest szczególną formą pochodnego prawa wspólnotowego, którego cechami są bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie (Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy; red. A. Wróbel. Kraków 2005 str. 95). W rozpoznawanej sprawie u.d.i.p. nie miała zastosowania z uwagi na to, że właściwy jest tryb określony w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2001.145.43, Dz.U.UE-sp.01-3-333). Rozporządzenie to zawiera konkretne regulacje określające przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej również w odniesieniu do dokumentów otrzymywanych przez instytucje unijne. Za nietrafne Sąd uznał stanowisko organu, że w odniesieniu do dokumentów pochodzących od Komisji Europejskiej i znajdujących się w jego posiadaniu zastosowanie będą miały przepisy u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji, które pozwalałyby na przyjęcie, że wobec dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy Rzeczypospolitej Polskiej i kierowanych oraz otrzymywanych od instytucji Unii Europejskiej należy stosować dwa odrębne reżimy prawne, w zależności od tego, do którego z organów skierowany zostanie wniosek o udostępnienie. Takie stanowisko przedstawiane jest w orzecznictwie NSA (v. powołany wyżej wyrok z dnia 12 czerwca 2014 r.) i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę także pogląd taki prezentuje. Zgodnie z art. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, dotyczy ono dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Stosownie do art. 2 ust. 3 rozporządzenia, znajduje ono zastosowanie do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Podkreśla to również motyw 10 rozporządzenia. W konsekwencji, rozporządzenie należy stosować również w stosunku do dokumentów wytworzonych przez państwo członkowskie, które są skierowane do instytucji UE, jak również wytworzonych przez te instytucje Zgodnie z treścią pierwszego akapitu art. 5 tego rozporządzenia, w przypadku, gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Stosownie do drugiego akapitu, państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji UE. Jednocześnie podkreślić należy, że żądana przez Spółki informacja publiczna (dokument) jest przeznaczona wyłącznie dla personelu Komisji Europejskiej i państw członkowskich na zasadzie ograniczonego dostępu w ramach dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Niezastosowanie się do procedury może zostać uznane za naruszenie bezpieczeństwa i może stanowić podstawę do podjęcia czynności dyscyplinarnych lub prawnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę za trafne uznaje stwierdzenia NSA zawarte w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., iż art. 1 ust. 2 u.d.i.p. czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia (dyrektywy), jako szczególne, znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 1868/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy organ niezasadnie uznał, że wniosek Spółek powinien być oceniany w świetle przepisów u.d.i.p. w związku z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych w sytuacji, gdy nie miały w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Podkreślić należy, że, w ocenie Sądu, ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej celowo uregulował możliwość dostępu do informacji publicznej, poprzez wskazanie w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, że może nastąpić to również na podstawie innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wyjaśnić przy tym należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Dlatego forma decyzji jest tu zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej. Jeżeli zatem żądanie dotyczy informacji publicznej, ale dostęp do niej jest możliwy na odmiennych zasadach i trybie organ zobowiązany jest poinformować o tym wnioskodawcę. Niedopuszczalne jest w takiej sytuacji wydanie decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe tylko wtedy, gdy istnieje możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji stanowi wydanie decyzji z naruszeniem tego przepisu. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze, gdyż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzje ją poprzedzające zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji O kosztach, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 (dwieście) złotych, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżących Spółek będącego adwokatem oraz opłaty skarbowej za pełnomocnictwo w wysokości 17 (siedemnaście) złotych, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).