I OZ 975/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1532/17 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi R. K. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 – dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), złożył R. K. (dalej: "skarżąca") [...] maja 2017 r., pisemną propozycję pracy nr [...], określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Organ pouczył skarżącą, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy skarżącej wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżąca złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W ww. pisemnej propozycji zawarto też stwierdzenie, że "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby". Skarżąca otrzymała propozycję [...] maja 2017 r., natomiast [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu. Następnie pismem z [...] czerwca 2017 r., skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. odwołanie od otrzymanej propozycji. Pismem z [...] czerwca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., poinformował skarżącą, że w świetle brzemienia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Na złożoną propozycję pracy skarżąca pismem z [...] listopada 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wniosła również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że kierowane do niej pisma nie zawierały pouczenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wnioskując o odrzucenie skargi wskazał, że złożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1532/17 przywrócił skarżącej termin do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 463/18 uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji nie zajął stanowiska co do posiadania uprawnienia do dokonania kontroli legalności zaskarżonej czynności, co było konieczne, gdyż kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę aktywności organów administracji publicznej wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd zaakcentował jedynie, że przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej są niejasne, wywołując rozbieżności w orzecznictwie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylił się zatem od oceny, czy objęta skargą pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z [...] maja 2017 r. polegająca na określeniu warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest jednym z aktów lub czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi było przedwczesne i stanowiło naruszenie art. 86 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym postanowieniem z 20 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1532/17 przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest objęta kognicją sądu administracyjnego i jako taka stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającą rozpoznaniu przez ten sąd. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Sąd I instancji wskazał, że żadne z pism procesowych skierowanych przez organ do skarżącej nie zawierało pouczenia co do środków zaskarżenia. W ocenie Sądu okoliczności te przemawiają za uwzględnieniem wniosku skarżącej. Przesądzającym jednak argumentem za przyjęciem braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia skargi było to, że organ, nie uznając prawa skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego aktu, konsekwentnie nie pouczał jej o sposobie i terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu. W zażaleniu na powyższe postanowienie organ zarzucił Sądowi I Instancji naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez jego niezastosowanie i przyjęcie skargi do rozpoznania pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy nie stanowi ani decyzji, ani też innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż została wydana w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; 3. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, przez uznanie, że propozycja złożona skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw], a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Natomiast w razie przyjęcia, że skarga podlega kognicji sądów administracyjnych, organ podniósł zarzut naruszenia art. 86 § 1 P.p.s.a., przez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 463/18 badanie przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do wniesienia skargi musi być poprzedzone badaniem przysługującej w danej sprawie kognicji sądu administracyjnego. Przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu konieczne jest dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego) lub art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne), uniemożliwia rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania z sprawie z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że propozycja skierowana do skarżącej określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym możliwe jest rozpoznanie w niniejszej sprawie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że ustawa o KAS dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, w zakresie w jakim organ zanegował stanowisko Sądu, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, trzeba mieć na uwadze następujące okoliczności: 1. przedmiotowa propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystną), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedstawionej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem o którym mowa w art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero odmowa funkcjonariusza przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zakres orzekania w sprawach ze skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona bowiem charakteryzować następującymi elementami: 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. W świetle powyższego uznać należy, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro podstawą do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi było błędne uznanie Sądu I instancji, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu propozycja zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., uznać należy, iż brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku na obecnym etapie postępowania. Końcowo wyjaśnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do stanowiska organu zawartego w zażaleniu, iż zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji ani innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zwrócić bowiem należy uwagę, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie dokonywał rozważań w powyższym zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.