II SA/Rz 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Dziekan Wydziału [...], działając na podstawie punktu VII podpunkt 1 Regulaminu Praktyki Zawodowej OKL prowadzonej przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego, rozwiązał z J. G. praktykę lotniczą i skierował go do zmiany aktualnie realizowanej specjalności na wybraną inną w ramach kierunku Lotnictwo i kosmonautyka. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na brak postępów spowodowanych długotrwałą nieobecnością, wskazywaną przez Dyrektora OKL w piśmie nr [...], Dziekan odmówił skierowania wyżej wymienionego na dalszą część szkolenia praktycznego związanego z realizacją studiów na kierunku Lotnictwo i kosmonautyka specjalności: Pilotaż. W pouczeniu wskazano na możliwość złożenia odwołania od tej decyzji do Rektora [...]. J. G. korzystając z wyżej wskazanego prawa złożył odwołanie, wnioskując o uchylenie decyzji. Podał, że powodem wypowiedzenia praktyki był rzekomy brak postępów spowodowanych długotrwałą nieobecnością na praktyce lotniczej. Wyjaśnił, że nieobecność na praktyce i brak uczestnictwa w lotach nie powstały z jego winy. Wynikała ona z działań i decyzji podjętych przez instruktora oraz dyrektora OKL, który zawiesił mu uprawnienia lotnicze i skierował na dodatkowe badania zdrowotne. Po ich odbyciu i dostarczeniu wyników instruktor odmówił mu zapisania się na loty a w konsekwencji dalszego odbywania praktyki. Podkreślił, że wykonane badania nie wskazują żadnych przeciwwskazań do odbywania praktyki lotniczej w celu uzyskania licencji pilota zawodowego liniowego. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Rektor [...] utrzymał w mocy decyzję Dziekana z dnia [...] września 2017 r. uznając ją za prawidłową. W pierwszej kolejności zauważył, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, lecz jest to decyzja zakładowa związana z tokiem studiów i nie stosuje się do niej przepisów K.p.a. Odwołując się do uregulowań zawartych w Regulaminie Praktyki Zawodowej OLK prowadzone przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego [...] a dotyczących decyzji o rozwiązaniu praktyki studenta wyjaśnił, że po stronie odwołującego wystąpiły problemy zdrowotne w trakcie praktyki lotniczej. Te okoliczności stały się podstawą do skierowania J. G. na okolicznościowe badania lotniczo-lekarskie. Wskutek ich przeprowadzenia nie stwierdzono przyczyn występowania problemów zdrowotnych (złe samopoczucie, wymioty podczas lotu). Organ podkreślił jednak, że pozyskanych informacji wynikało, że u J. G. w trakcie lotów szkoleniowych, odbytych w innych ośrodkach lotniczych, wystąpiły problemy zdrowotne. Te okoliczności świadczą, zdaniem organu, o występowaniu u odwołującego problemów zdrowotnych o niestwierdzonych podłożach. Szkolenie takiej osoby jest niemożliwe, gdyż istnieje ryzyko wystąpienia poważnych konsekwencji w zakresie zagrożenia życia i zdrowia, nie tylko odwołującego, lecz osób szkolących oraz osób trzecich, a dodatkowo uszkodzenia sprzęt lotniczego. Rektor zwrócił także uwagę, że dnia [...] września 2017 r. personel szkoleniowy OKL [...] odbył spotkanie w sprawie odwołującego i występujących po jego stronie problemów zdrowotnych. Przeprowadzona analiza ryzyka wykazała prawdopodobieństwo wystąpienia sytuacji (dolegliwości) jako częste, natomiast dotkliwość skutków, szczególnie w locie samodzielnym - jako wartość niebezpieczną. Reasumując Rektor wskazał, że w okolicznościach sprawy występują dwie przesłanki stanowiące podstawę do rozwiązania praktyki z odwołującym, a mianowicie brak postępów z uwagi na długotrwałą nieobecność oraz występowanie problemów zdrowotnych, które stwarzają istotne ryzyko wystąpienia sytuacji w zakresie zagrożenia życia, jak i uszkodzenia sprzętu lotniczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję złożył J. G. – reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. P. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 64, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dziekana, o wstrzymania natychmiastowej jej wykonalności, dopuszczenie dowodów wymienionych w treści skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił brak całościowej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, pominięcie dokumentacji z ponownych badań lekarskich wydanych przez lekarzy orzeczników Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zakwestionował ustalenia dotyczące jego problemów zdrowotnych, ich charakteru i możliwych skutków. Jego zdaniem wyjaśnienie tych kwestii wymaga wydania opinii przez biegłego lekarza z zakresu medycyny lotniczej, czego organ zaniechał. Skarżący wskazał, że twierdzenia o występujących problemach zdrowotnych w trakcie lotów odbytych w innym ośrodku szkoleniowym, nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym. Nie został także zawiadomiony o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Skarżący wywiódł, że decyzja o rozwiązaniu praktyki lotniczej i odmowie wydania skierowania na dalszą część szkolenia praktycznego w ramach specjalizacji Pilotaż [...] stanowi decyzję w indywidualnej sprawie studenta. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy indywidualnej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, lecz są to decyzje o charakterze wewnątrzzakładowym, związane z tokiem studiów. W konsekwencji przedmiot sprawy nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącego kwestionowane rozstrzygnięcie nie ma charakteru zewnętrznego. Ma oparcie w wewnętrznych źródłach prawa, tj. w Regulaminie Praktyki Zawodowej OKL prowadzonej przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego [...] im. I. Ł., wydanym na podstawie regulaminu studiów wyższych – art. 40 ust. 10 regulaminu studiów wyższych uchwalonego przez Senat [...] dnia [...] kwietnia 2015 r. Jak zauważył organ, sprawa ma charakter wewnątrzzakładowy związany z tokiem studiów, nie spowodowała utraty przez skarżącego statusu studenta. Nadal posiada on status studenta Wydziału [...]. Dopiero skreślenie go z lity studentów miałoby charakter zewnętrzny i mogłoby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi (gdyby uznano, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego) organ wskazał, że decyzje mają swoje oparcie w Regulaminie Praktyki Zawodowej OKL prowadzonej przez Ośrodek Kształcenia Lotniczego [...]. Nie zostały wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Nie doszło także przy ich wydaniu do naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do poczynienia ustaleń w zakresie podstaw do rozwiązania ze skarżącym praktyki zawodowej. Zaznaczono, że w sprawie wypowiedziały się osoby posiadające wiadomości specjalne (co odzwierciedla notatka służbowa z [...] września 2017 r.) i wyraźnie wskazały, że dalsze kontynuowanie praktyki lotniczej przez skarżącego stwarza ryzyko wystąpienia sytuacji w zakresie zagrożenia życia, jak i uszkodzenia sprzętu lotniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. - określanej dalej jako "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy decyzji Rektora [...] z [...] października 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] z [...] września 2017 r. mocą której rozwiązano praktykę lotniczą J. G. i jednocześnie skierowano wyżej wymienionego do zmiany aktualnie realizowanej specjalności na wybraną inną w ramach kierunku Lotnictwo i kosmonautyka. W ocenie Sądu skarga podlegać musi odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (zob. post. NSA z dnia 18.09.2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, Lex nr 1282161, post. WSA w Rzeszowie z 9.01.2015 r., sygn. akt II SA/Rz 535/14, publ.: baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 160 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183) wynika, że organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Z art. 189 cyt. ustawy wynikają dla studentów obowiązki, mianowicie mają oni postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów, poddać się jego reżimowi. Zatem osoba przyjęta w poczet użytkowników zakładu staje się podmiotem praw i obowiązków, które przysługują lub obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów wykonawczych) jak i ze statutów, regulaminów zakładowych oraz aktów normatywnych wewnątrzzakładowych. Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. Akty zakładowe wewnętrzne, co do zasady, nie podlegają kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii. Nie podlega też kwestii, że decyzja organów uczelni nie jest decyzją organu administracji. Jak już wyżej wskazano przedmiotem skargi jest decyzja Rektora [...] w sprawie rozwiązania praktyki lotniczej. Decyzja ta została oparta na podstawie punktu VII podpunkt 3 i 4 Regulaminu Praktyki Zawodowej OKL, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Wydziału [...] w dniu [...] maja 2016 r. Regulamin ten został wydany na podstawie art. 40 ust. 10 regulaminu studiów wyższych, który został uchwalony przez Senat [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. W rozpoznawanej sprawie sądowa kontrola aktu Rektora uzależniona jest od ustalenia czy jest to decyzja administracyjna podjęta w indywidulanej sprawie studenta. Sprawą indywidulaną użytkownika zakładu publicznego, jakim jest uczelnia wyższa, są takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i - co ważne - wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem akty zakładowe wewnętrzne a więc takie, które nie wywołują skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej. Wyjaśnić także należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Z powyższego wynika zatem, co już powyżej wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08), jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów i podjętych na jego podstawie regulaminach praktyk. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zdaniem Sądu, mając na względzie powyższe rozważania, będącą przedmiotem skargi decyzję o rozwiązaniu praktyki lotniczej i skierowaniu J. G. do wyboru alternatywnej specjalności na kierunku studiów: [...] uznać należało za sprawę związaną z tokiem studiów. Podstawę jej wydania stanowił punkt VII podpunkt 1, 3 i 4 Regulaminu Praktyki Zawodowej OKL. Decyzja ta – jak zauważył organ - nie pozbawiała skarżącego statusu studenta. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym, skierowany jest na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy studentów będzie miało charakter zewnętrzny i będzie mogło zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Reasumując stwierdzić należy, że skoro brak jest przepisu prawa, w tym w szczególności w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, przesądzającego o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie rozwiązania praktyki lotniczej następuje w formie decyzji administracyjnej, która może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego to rozstrzygnięcie takie jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżona decyzja jest wyłącznie aktem zakładowym wewnętrznym (nie jest to decyzja administracyjna), to wniesiona na takie rozstrzygnięcie skarga podlega odrzuceniu, po myśli art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tych okolicznościach Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.