II SA/Rz 1295/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Z.W., M. T. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do M. T.; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. T. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1295/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z obiektami towarzyszącymi w miejscowości [...]. Odwołania od tej decyzji wnieśli M.T., Z.W. i W.W. Każdy z odwołujących zarzucił organowi I instancji pominięcie go jako strony w prowadzonym postępowaniu poprzez nieuwzględnienie jego działki w przyłączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej. W przypadku M.T. jest to działka nr 2534 (działki nr 2140 i 2141 zostały ujęte w projekcie budowy sieci kanalizacji), Z.W. – jest to działka nr 3686, której jest ona współwłaścicielką wraz z K.O., a w przypadku W.W. – działki nr 3829 i 3830 oraz działka nr 1899 – we współwłasności z F.W. Ponadto Z.W. i W.W. zarzucili brak obwieszczenia decyzji na tablicy ogłoszeń w miejscowości [...], obwieszczenie wywieszone zostało jedynie w Urzędzie Miasta i Gminy w [...]. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołań M.T., Z.W. i W.W., umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach tej decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) – dalej: "u.p.z.p." ustalenie lokalizacji celu publicznego, jaką jest budowa sieci kanalizacji sanitarnej, następuje na wniosek inwestora. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zmiany ani modyfikacji wniosku, a wyłącznie do zbadania czy spełnia on wymagane przepisami prawa wymogi formalne oraz czy określona w nim inwestycja jest możliwa do zrealizowania z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy (ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego) wiąże organy orzekające w sprawie. W tym wniosku inwestor powinien określić wskazane w art. 52 ust.2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. parametry. Oznacza to, że to wniosek inwestora, a nie organ wydający decyzje wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia. Organ jest zatem związany treścią żądania strony i nie może go w żaden sposób modyfikować. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w [...] nie obejmował nieruchomości skarżących. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na których lokalizowane będzie lokalizowana ta inwestycja, jak również osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji (właściciele i użytkownicy wieczyści tych nieruchomości). Odwołujący takiego prawa nie wykazali ani do działek objętych wnioskiem inwestora ani do działek z nimi sąsiadujących, stąd nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Burmistrza [...]. Stwierdzenie natomiast przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., obliguje ten organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli na tę decyzję M.T., Z.W. i W.W. Skarżący wskazują, że status trony postępowania przysługuje im z mocy art. 2 i art. 87 Konstytucji RP. Decyzja organu II instancji rażąco narusza prawo, gdyż pozbawia ich prawa do życia w cywilizowanym świecie . Obowiązkiem gminy jest dbanie o dobro wszystkich jej mieszkańców, co oznacza wykonanie z urzędu kanalizacji dla wszystkich, a nie tylko niektórych mieszkańców gminy. W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2018 r. skarżący zgłosili uwagi dotyczące zawartości akt administracyjnych sprawy, wskazując na brak umów w zakresie prawa dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji, brak oświadczeń spadkobierców . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że we wskazanym w sentencji wyroku zakresie narusza ona prawo. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, zainicjowane wniesionymi przez skarżących M.T., Z.W. i W.W. odwołaniami, wobec stwierdzenia, że podmioty te nie mają przymiotu strony w prowadzonym przez Burmistrza [...] postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z obiektami towarzyszącymi w miejscowości [...]. W przypadku ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, właściwe w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) – dalej: "u.p.z.p." nie regulują odrębnie jakie podmioty mają przymiot strony w takim postępowaniu. Pojęcie strony postępowania w sposób uniwersalny normuje art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawa, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis, 2014, komentarz do art. 28). W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stronami postępowania są przede wszystkim podmioty, wobec których wydana decyzja może kształtować stosunki wynikające z posiadanego przez nie prawa rzeczowego do nieruchomości. Potwierdza to treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. określająca krąg stron, którym organ winien doręczyć wydane rozstrzygnięcie na piśmie (inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja). Nie oznacza to jednak, że przepis ten stanowi zamknięty katalog podmiotów legitymujących się statusem strony, jako że nakazuje organom zawiadamianie pozostałych stron w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Podmiot, któremu nie doręczono na piśmie zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub wydanych rozstrzygnięć, w celu skorzystania z uprawnień przysługujących stronie postępowania musi legitymować się interesem prawnym, na którego wpływ ma prowadzone postępowanie oraz wykazać jego istnienie organom administracji. W niektórych wypadkach status strony może być przyznany właścicielom czy wieczystym użytkownikom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio lub nawet znajdującej się w dalszej odległości od nieruchomości objętej inwestycją, ale pod warunkiem, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednakże, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9.04.2015 r., II OSK 2128/13, brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powoduje, że wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem mają przymiot strony postępowania, niezależnie od tego, czy mogą powiązać wpływ planowanej inwestycji z prawnymi uwarunkowaniami korzystania z prawa przysługującego do tych działek. W rozpoznawanej sprawie organ wskazuje na brak takiego powiązania, tj. wpływu planowanej inwestycji – sieci kanalizacji sanitarnej na sytuację prawną skarżących, albowiem projektowana sieć kanalizacji sanitarnej nie przebiega przez działki, do których skarżący legitymują się tytułem własności. Pogląd ten jest słuszny. Znajduje też oparcie w orzecznictwie i w doktrynie, gdzie wskazuje się na specyfikę inwestycji liniowych, do których należy sieć kanalizacji sanitarnej, stwierdzając, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji liniowej stroną jest właściciel każdej nieruchomości objętej obszarem inwestycji, niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą (Z. Niewiadomski (red:), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, CH Beck 2015, str. 445 i powołane tam uchwały NSA). Tego rodzaju pogląd zajął też WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 maja 2013 r., II SA/Rz 100/13 oraz NSA w wyroku z dnia 19 maja 2015 r., II OSK 2524/13, oddalającym skargę kasacyjną od pierwszego z wymienionych wyroków. Orzeczenia te zostały co prawda wydane w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, jednakże kwestia ustalenia obszaru odziaływania tego rodzaju inwestycji zarówno w postępowaniu dotyczącym ustalenia jej lokalizacji, jak i wydania pozwolenia na budowę kształtuje się podobnie. W odniesieniu do podnoszonej w skardze argumentacji wywodzącej przymiot strony z "sąsiedztwa" planowanej inwestycji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez NSA w powołanym wyroku II OSK 2524/13, stwierdzający, że sam fakt, że skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja nie daje wystarczającej podstawy do uznania, że znajdują się one w obszarze oddziaływania obiektu. Jeśli natomiast chodzi o zasadniczy zarzut pominięcia skarżących w projekcie sieci kanalizacji, podkreślić należy, że postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego toczy się na wniosek podmiotu, który ma zamiar realizacji konkretnej inwestycji. To od wnioskodawcy, którym w niniejszej sprawie była Gmina [...] należy wskazanie danych dotyczących rodzaju, rozmiaru i lokalizacji planowanej inwestycji. Ochrona uzasadnionego interesu skarżących w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do uznania, że to oni a nie inwestor decydowaliby de facto o lokalizacji i przebiegu sieci kanalizacji sanitarnej. Z tego też względu, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mają znaczenia argumenty dotyczące obowiązku zapewnienia dostępu do kanalizacji sanitarnej wszystkim mieszkańcom gminy. Status strony postępowania administracyjnego jest kategorią obiektywną, wynikającą z mocy prawa, a nie subiektywną i zależną od woli organu. Jeżeli podmiot legitymuje się interesem prawnym, a toczące się postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jest on stroną postępowania i to niezależnie od woli lub uznania organu, jeżeli zaś nie – stroną postępowania nie jest. W przypadku natomiast stwierdzenia wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną postępowania, organ odwoławczy jest zobowiązany w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., do umorzenia postępowania odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że planowana sieć kanalizacji sanitarnej nie obejmuje działek o nr: 2534, 3686, 3829, 3830 i 1899, do których tytuły prawne mają skarżący. Nie sporny jest jednak również fakt, że decyzją o ustaleniu lokalizacji sieci kanalizacji sanitarnej objęte są działki nr 2140 i 2141, stanowiące własność M.T. Z tego też powodu nie sposób stwierdzić, że osobie tej nie przysługuje przymiot strony postępowania, niezależnie do tego, że jej odwołanie dotyczy działki nie objętej planowaną inwestycją. Ta okoliczność powoduje, że zaskarżona decyzja, w zakresie, w jakim organ nie rozpoznał odwołania M.T. jest wadliwa, naruszająca art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w ww. zakresie, uznając że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., natomiast w pozostałej części oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej M.T.