II SA/Ol 102/18

Dnia 27 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że działający z upoważnienia Wójta Gminy, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia "[...]", zmieniającą ostateczną decyzję własną z dnia "[...]", skierował M. G. do domu pomocy społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. W dniu 22 września 2017 r. wymieniona złożyła wniosek o przeniesienie jej do innego domu pomocy społecznej. Podała, że rezygnuje z pobytu w Domu Pomocy Społecznej, zaś w dniu 2 października 2017 r. wniosła o skierowanie jej do innego domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia "[...]", ww. organ ponownie zmienił ostateczną decyzję własną z dnia "[...]", w ten sposób, że dodał punkt 2 do wymienionej decyzji o treści: "do czasu umieszczenia Pani M. G. we wskazanym domu pomocy społecznej, pozostawić stronę w domu pomocy społecznej w A". Organ zwrócił się również do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie o umieszczenie M. G. w Domu Pomocy Społecznej w B. Decyzją Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (organ I instancji) z dnia 13 listopada 2017 r., odmówiono umieszczenia wymienionej w Domu Pomocy Społecznej w B. Organ I instancji stwierdził, że wobec M. G. wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (02-P) z powodu choroby psychicznej. Z uwagi na rozpoznane schorzenie i zaburzenia psychiczne nie kwalifikuje się ona do umieszczenia we wskazanym domu pomocy społecznej, który jest przeznaczony dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ odwoławczy, Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania M. G., decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wymieniona została zaliczona do stopnia niepełnosprawności znacznego, zaś przyczyną niepełnosprawności jest choroba psychiczna. Zdaniem organu Dom Pomocy Społecznej w B nie ma możliwości zapewnienia jej opieki psychiatrycznej, przez co umieszczenie takiej osoby w tejże placówce jest niecelowe. W ocenie organu odwoławczego M. G. może stwarzać zagrożenie dla innych mieszkańców wskazanego domu pomocy, zatrudnionego personelu, jak również dla samej siebie. Ponadto organ wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kolegium doszło do przekonania, że organ pierwszej instancji dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy pod kątem oceny możliwości zapewnienia wnioskodawczyni odpowiedniej do stanu zdrowia opieki i podzieliło dokonane przez niego ustalenia faktyczne i prawne. Skarżąca M. G. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego, w której nie podniosła konkretnych zarzutów. Z jej treści wynika jednak, że skarżąca nie zgadza się z decyzjami organów obu instancji. W uzasadnieniu środka odwoławczego podała, że nigdy nie stwierdzono u niej zaburzeń psychicznych, a jedynie upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim z towarzyszącymi temu zaburzeniami zachowania i emocji. Wskazała, że była umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w C, który opiekuje się osobami z zaburzeniami psychicznymi, ale decyzja o umieszczeniu jej w tego typu placówce była nieprawidłowa i została uchylona. Podniosła także, że otrzymała dwie sprzeczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. decyzję zaskarżoną niniejszą skargą oraz decyzję z dnia "[...]" uchylającą decyzję Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", na mocy której skierowano ją do domu pomocy społecznej dla osób chorych psychicznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego z dnia 27 grudnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję w przedmiocie odmowy skierowania skarżącej do Domu Pomocy Społecznej w B. Nie jest sporne, że decyzja administracyjna o przyznaniu określonego świadczenia z pomocy społecznej, a więc również w zakresie skierowania do DPS, może być, stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm.), zmieniona lub uchylona, a zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przesłanki i zasady umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej reguluje natomiast art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Stosownie zaś do ust. 2 osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a. Co do zasady wynikającej z cytowanego art. 54, organ ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu dla danej kierowanej osoby, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania, chyba że termin oczekiwania na umieszczenie w nim przekracza 3 miesiące. Wymóg wskazania w decyzji domu opieki społecznej (odpowiedniego typu) zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej do DPS nie jest bezwzględny, gdyż ustawodawca dopuszcza inne rozwiązanie, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy, z zastrzeżeniem uzyskania zgody wnioskodawcy. Rozpoznanie wniosku o umieszczenie osoby w DPS, jak i zmiana decyzji wydanej w tym przedmiocie, wymaga dokładnego zbadania, a następnie wykazania w uzasadnieniu decyzji, okoliczności faktycznych, wskazanych w art. 55 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, tj. zakresu świadczonych usług odpowiadających indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Powyższe oznacza, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego ma być kierowana osoba, zobowiązany jest wziąć te okoliczności pod uwagę, nie ograniczając się w tym zakresie tylko do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu, czy zakresu świadczonych w nim usług. Musi zatem uwzględniać również indywidualne potrzeby osoby kierowanej, w tym stopień jej psychicznej sprawności, który wiąże się m.in. z zapewnieniem jej opieki ze strony odpowiednio przeszkolonego personelu, co wpływa na poczucie bezpieczeństwa tej osoby, jak również pozostałych mieszkańców placówki. To zaś może uzasadniać zmianę decyzji i skierowanie zgodnie z wolą zainteresowanego do innego, nawet położonego dalej od dotychczasowego miejsca zamieszkania, domu pomocy społecznej, pod warunkiem, że zostały spełnione pozostałe przesłanki, łącznie interpretowane z art. 54 ust. 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie zbadały i nie ustosunkowały się do wszystkich wymienionych wyżej okoliczności, pomimo że były sygnalizowane przez skarżącą we wnioskach, a następnie rozwinięte i udokumentowane w odwołaniu. Należy podnieść, że wbrew temu co twierdzi Kolegium, z materiału dowodowego nie wynika, że przyczyną niepełnosprawności M. G. jest choroba psychiczna. W toku postępowania odwoławczego nie zweryfikowano zasadności i nie ustosunkowano się do zarzutów skarżącej dotyczących tego, że wymieniona nie jest osobą cierpiącą na chorobę psychiczną. Analiza dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że M. G. jest niepełnosprawna intelektualnie w stopniu lekkim. W związku ze swoją niepełnosprawnością przejawia znaczne zaburzenia zachowania i emocji. Ponadto w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności została zaliczona do stopnia znacznego, a jako przyczynę powyższego wskazano jednostkę chorobową A. W zaświadczeniu psychologa z dnia 23 kwietnia 2017 r. stwierdzono, iż skarżąca cierpi na schizofrenię rezydualną. Trzeba mieć na uwadze, że z pozostałego materiału dowodowego, w tym dokumentacji medycznej, nie wynika, aby wymieniona była osobą chorą psychicznie. Szczególną uwagę należy zwrócić na zaświadczenie lekarza psychiatry z dnia 8 lutego 2017 r., który nie rozpoznał u wymienionej choroby psychicznej, a stwierdził, iż cierpi ona na upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim ze znacznymi zmianami zachowania oraz, co istotne, zakwalifikował ją do pobytu w domu pomocy społecznej dla osób z niepełnosprawnością intelektualną. Tożsame ustalenia w zakresie rozpoznania jednostki chorobowej wynikają z zaświadczenia psychologa z dnia 14 lutego 2017 r. Ponadto także lekarz specjalista medyny rodzinnej stwierdził, że skarżąca powinna być umieszczona w domu pomocy społecznej o profilu dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie (zaświadczenie lekarskie z dnia 15 lutego 2017 r.). Nie zmienia powyższej oceny fakt, że M. G. była kilkunastokrotnie hospitalizowana w Wojewódzkim Zespole Lecznictwa Psychiatrycznego, skoro jak dotąd lekarze specjaliści nie wskazali, iż podłożem zaburzeń zachowania i emocji była choroba psychiczna. Podobnie fakt, że skarżąca przebywała w Domu Pomocy Społecznej, który przeznaczony jest dla osób chorych psychicznie, nie mógł stanowić podstawy do odmówienia umieszczenia jej w placówce dla osób niepełnosprawnych intelektualnie. Mając na uwadze powyższe, konieczne jest poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych w kierunku zakwalifikowania skarżącej do odpowiedniego dla niej typu DPS, w którym zostanie zapewniona jej właściwa opieka, adekwatna do stopnia sprawności psychicznej. Wskazane ustalenia powinny być dokonane w oparciu o badanie przeprowadzone przez lekarza specjalistę z dziedziny psychiatrii. Nie można przecież pomijać faktu, że osoba spełniająca wymogi do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, powinna być skierowana do placówki odpowiedniego typu, uwzględniającego m.in. stan jej zdrowia psychicznego. Ogólnikowe odwołanie się wyłącznie do danych zawartych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 29 kwietnia 2016 r., z pominięciem pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym przedłożonych przez skarżącą w odwołaniu, narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z art. 11 k.p.a. Organ musi wytłumaczyć, dlaczego do konkretnych ustaleń zastosował dany przepis lub dlaczego uznał go za niewłaściwy. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy nie wywiązały się należycie z powyższych obowiązków. Wobec powstałych sprzeczności wynikających ze zgromadzonych dowodów w postaci zaświadczeń lekarskich oraz psychologicznych, organ był zobowiązany przedsięwziąć czynności w celu ich wyjaśnienia. Nie wywiązanie się z powyższego obowiązku doprowadziło do wydania decyzji nieodpowiadającej prawu. Zaniedbanie organu administracji w kwestii ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, niewyjaśnienie ich w uzasadnieniu decyzji, stanowi bez wątpienia naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale również jej indywidualne potrzeby. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni, zgodnie z jej indywidualnymi potrzebami, wolność, w tym swobodę praktyk religijnych, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Lu 897/12, LEX nr 1258345). Sąd zaznacza jednocześnie, że nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż będzie ono zależało od ustaleń poczynionych w toku ponownego rozpoznania sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu i przeprowadzi pogłębioną ocenę okoliczności niniejszej sprawy, wyjaśni sprzeczności zachodzące pomiędzy stanowiskami specjalistów w zakresie określenia rodzaju zaburzeń psychicznych, na które cierpi skarżąca, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości umieszczenia skarżącej we wskazanym przez nią domu pomocy społecznej o profilu odpowiednim ze względu na stopień jej psychicznej sprawności. Ponadto organ rozważy, czy umieszczenie skarżącej w placówce znajdującej się jak najbliżej jej miejsca zamieszkania jest zasadne z punktu widzenia jej interesu. Pochyli się również nad tym, czy przeszkodą do umieszczenia jej w DPS o odpowiednim typie jest większy dystans od miejscowości, w której zamieszkuje jej rodzina. W tym kontekście organ weźmie również pod uwagę argumenty skarżącej odnoszące się do organizowania ewentualnych odwiedzin przez członków rodziny, skoro z akt sprawy wynika, że dotychczas nikt jej nie odwiedzał, również w czasie pobytu w szpitalu psychiatrycznym. Zajęte stanowisko organ uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.