II SA/Bd 1183/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Burmistrz C. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], stanowiącej własność D. A. Z., M. Z. B., M. [...] Górskiego i R. A. G. w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną nowo utworzone działki gruntu o nr [...] oraz działka nr [...], którą przeznacza się pod drogę wewnętrzną. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem podziału nieruchomości jest także istniejący budynek mieszkalny, dlatego zastosowano art. 93 ust. 3b ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielani działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Stosownie do powyższego do wniosku dołączona została opinia konstrukcyjna, wykonana w październiku 2008 r. przez mgr inż. P. B., z której wynika, iż na całej wysokości budynek posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego. P. z dnia [...] lutego 2014 r. D. Z. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Burmistrza z [...] stycznia 2009 r. podnosząc, że została ona wydana w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie fałszywych dowodów. Mianowicie, jak orzekł Sąd Rejonowy w T. w wyroku z dnia [...] czerwca 2013 r. (sygn. akt 2 Ds. 1022/12) P. B. w swojej opinii poświadczył nieprawdę wskazując, iż w budynku (będącego przedmiotem podziału) ściany oddzielające lokale mieszkalne są wykonane o odporności ogniowej co najmniej REI 120 minut i spełniają wymogi techniczne oddzielenia pożarowego – gdy faktycznie w momencie wydania opinii ściany takiej odporności nie posiadały, a częściowo nie istniały w ogóle. W wyniku wznowionego postępowania Burmistrz C. decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. i odmówił dokonania zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. S. oraz skarżącego M. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2015 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w świetle art. 93 ust. 3b u.g.n. istotną okolicznością w sprawie nie jest wyłącznie stwierdzenie, czy istnieją ściany oddzielenia przeciwpożarowego, bowiem ustawodawca dopuścił również taką sytuację, w której takich ścian brakuje lecz istnieją pionowe płaszczyzny, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębne części. W tym zaś zakresie organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń. W konsekwencji organ nie rozważył, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Burmistrz C. uchylił swoją decyzję ostateczną z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz odmówił dokonania zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]. W wyniku odwołania skarżącego M. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2016 r. r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty (projekty budowlane) nie można jednoznacznie ustalić, czy istnieją ściany usytuowane na całej wysokości budynku – od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Organ powinien zaś wszystkimi dostępnymi środkami dowodowymi ustalić aktualny stan budynku, mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, w tym także dokonać jego oględzin z udziałem biegłego. Po ponownym postępowaniu Burmistrz C. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchylił swoją decyzję ostateczną z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz odmówił dokonania zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do wskazań Kolegium podjął działania zmierzające do opracowania opinii konstrukcyjno – budowlanej dotyczącej faktycznego przebiegu ścian, umożliwiającej podział budynku przy ul. [...]. Po analizie dokumentacji i wstępnych ustaleniach z potencjalnym biegłym Burmistrz ustalił, że w celu opracowania opinii konstrukcyjnej należy dostarczyć organowi inwentaryzację budowlaną dotyczącą całego obiektu budowlanego. Pomimo wezwań kierowanych do stron postępowania celem dostarczenia odpowiednich dokumentów, nie zdołano ustalić aktualnego stanu istnienia ścian w budynku. Wobec braku przedłożenia przez strony rzutów budynku organ nie mógł jednoznacznie potwierdzić lub zaprzeczyć istnienia faktycznego stanu ścian. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] maja 2017 r. Podnosząc, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia warunku podziału nieruchomości określonego w art. 93 ust. 3b zdanie drugie u.g.n. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663) w budynkach, w których nie ma ścian oddzielania przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje (ust. 1), odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku (ust. 2). Aby udowodnić istnienie pionowych płaszczyzn – ścian usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, dzielących budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części (...) należało więc przedstawić na rzutach poszczególne kondygnacje całego budynku. Kolegium zwróciło uwagę, że prawodawca ustanowił konkretny dokument – rzut poszczególnych kondygnacji, jako dowód istnienia ścian pionowych na całej wysokości budynku. Wynik oględzin, których przeprowadzenia domaga się odwołujący nie byłby wystarczający i nie mógł spełnić tych wymagań. Organ I instancji wzywał strony do przedłożenia takiego dowodu. D. Z. w odpowiedzi stwierdziła, że nie może przedłożyć takich dokumentów, gdyż nie ma dostępu do swoich piwnic, które znajdują się w części M. S.. Strona wniosła o powołanie biegłego rzeczoznawcy przez organ, a następnie przedłożyła dokumentację swojej części budynku – projekt budowlany inwentaryzacja budowlana (wykonany przez tech. bud. J. P.). Skarżący przedłożył inwentaryzację jedynie części budynku nad lokalami 2 i 4, których właścicielem jest M. S., podtrzymując wniosek o przeprowadzenie wizji nieruchomości. Po analizie otrzymanej dokumentacji organ I instancji doszedł do wniosku, że nie spełnia ona wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, bowiem nie zawiera inwentaryzacji całego budynku. W związku z tym w piśmie z [...] lutego 2017 r. domagał się od zainteresowanych stron przedłożenia inwentaryzacji całego budynku. Żądana dokumentacja nie został jednak przedłożona przez żadną ze stron. Kolegium stwierdziło, że dotychczasowa decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie może być zachowana, gdyż nie został spełniony warunek z art. 93 ust. 3b (zdanie pierwsze) u.g.n. ze względu na brak ścian oddzielenia przeciwpożarowego w budynku, co wynika z ww. wyroku karnego. Nie zostało jednocześnie udowodnione, że granica wydzielanych działek przebiega wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, dzieląc budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, która mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Zdaniem Kolegium przedłożone przez strony dokumenty projektów, zawierające rzuty poszczególnych kondygnacji odnosiły się wyłącznie do części budynku, a nie do jego całości, co było warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego przebiegu ścian pionowych w budynku. Zarówno postępowanie zwykłe jak i obecne – wznowieniowe, toczyło się na wniosek stron, organ nie dysponował skutecznym instrumentem prawnym, aby wyegzekwować od stron konieczną do rozstrzygnięcia dokumentację, której nie mogą zastąpić inne dowody. W tej sytuacji pierwotna decyzja zatwierdzająca podział nie mogła się ostać. W skardze do sądu M. G. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84, 85 § 1, 107 § 1, 146 § 2 k.p.a polegające na nie zebraniu w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzeniu całego zgromadzonego materiału dowodowego poprzez nie uwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie oględzin nieruchomości i dowodu z opinii biegłego w celu wyjaśnienia, czy stosownie do treści art. 93 ust. 3b u.g.n. w będącym przedmiotem podziału budynku granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentów do przekrycia dachu, wyraźnie oddzielających budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że istniejący do chwili obecnej podział budynku został dokonany przez ówczesnych współwłaścicieli: M. B., M. G. i R. G. – którzy uzyskali na wyłączoną własność m.in. działkę nr [...], na której była posadowiona część budynku mieszkalnego stanowiąca faktycznie dwa odrębne lokale, oraz D. Z. – która uzyskała na wyłączną własność m.in. działki nr [...] na której posadowiona była druga część budynku stanowiąca również odrębny lokal. M. B., M. G. i R. G. zbyli na rzecz M. i J. S. lokal nr [...], a na rzecz M. S. – lokal nr [...]. Następnie M. i J S. darowali synowi M. S. lokal mieszkalny nr [...]. Takiego sposobu podziału nieruchomości nie kwestionowała D. Z., która do pewnego czasu zgodnie współdziałała z nabywcami lokali nr [...] np. wspólnie dokonując remontu dachu budynku. Skarżący podtrzymał twierdzenie, że ściany oddzielające budynek na przedmiotowej nieruchomości na dwie części przebiegają w sposób wskazany w art. 93 ust. 3b u.g.n. Skarżący zwrócił uwagę, że w toku postępowania konsekwentnie wnioskował o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości jak i opinii biegłego, które to stanowisko zdawał podzielać Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Skarżący podkreślił, że nie jest już współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie ma jakiegokolwiek wpływu na działanie aktualnych właścicieli, a w szczególności D. Z., na podjęcie działań zmierzających do obiektywnej oceny przez specjalistę przebiegu ścian oddzielających budynek mieszkalny na cztery odrębne lokale mieszkalne. Nie oznacza to jednak, że organ administracji nie miał możliwości prawnych do wyegzekwowania obowiązku oględzin nieruchomości przez biegłego, który następnie sporządziłby opinię w kontekście zgodności przebiegu ścian z treścią art. 93 u.g.n. (art. 7, 84 i 85 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotną kwestią w sprawie jest określenie zakresu ciążących na organie obowiązków odnośnie postępowania dowodowego. Podstawą odmowy (po uchyleniu dotychczasowej decyzji) zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości było uznanie przez Kolegium, że nie zostało udowodnione, że granica wydzielanych działek przebiega wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, dzieląc budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Odnośnie rodzaju dowodu, przy pomocy których powyższa okoliczność winna być udowodniona organ odwołał się do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości w ww. przypadku (tj. jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku), zgodnie z którym odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku. Z kolei oceniając przedłożone w sprawie dowody Kolegium uznało, że przedłożone przez strony dokumenty projektów, zawierające rzuty poszczególnych kondygnacji odnosiły się wyłącznie do części budynku, a nie do jego całości, co było warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego przebiegu ścian pionowych w budynku. Jednocześnie zdaniem Kolegium, z uwagi na to, że postępowanie podziałowe toczy się na wniosek, organ nie ma możliwości wyegzekwowania od stron koniecznej do rozstrzygnięcia dokumentacji, której nie mogą zastąpić inne dowody. Należy zauważyć, że ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, jako akt niższego rzędu nie modyfikuje treści art. 97 ust. 1a u.g.n. określającego wymogi formalne wniosku o podział nieruchomości, bez spełnienia których nie może toczyć się postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości. Dokument wskazany w w § 4 ust. 2 rozporządzenia nie jest wymieniany w art. 97 ust. 1a u.g.n. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 100 u.g.n. rozporządzenie określa m.in. rodzaje i treść tych dokumentów wymaganych w postępowaniu podziałowym. Wskazanie w § 4 ust. 2 rozporządzenia, że dokumentem obrazującym przebieg odcinka granicy wewnątrz budynku są rzuty poszczególnych kondygnacji budynku oznacza, że taki dokument jest niezbędny w postępowaniu podziałowym, w przypadku opisanym w § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. odpowiadającym sytuacji, o której mowa w art. 93 ust. 3b u.g.n. Tym niemniej, jak wyżej wskazano, dokument ów nie został wymieniony wśród dokumentów wskazanych jako niezbędna część wniosku (art. 97 ust. 1a u.g.n.), co oznacza że jego złożenie do akt nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania oraz że obowiązkiem złożenia tego dokumentu we wstępnej fazie postępowania nie jest obciążona strona – wnioskodawca. Nie można także wywodzić, iż obowiązek przedłożenia takiego dokumentu ciąży na stronie w związku z tym że podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Wymóg poniesienia kosztów postępowania nie jest jednoznaczny z wymogiem udowodnienia przez wnioskodawcę, i to w formie żądanej przez prawodawcę (w tym przypadku w formie dokumentu - rzutu poszczególnych kondygnacji budynku) wszystkich okoliczności będących warunkiem rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew temu, co wynika ze stanowiska organu – w postępowaniu podziałowym nie został uchylony ciążący na organie z mocy art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej "k.p.a.") obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy. Okoliczność, że to strona ponosi koszty postępowania może być przesłanką żądania, aby to strona przedstawiła stosowne dokumenty (rzuty poszczególnych kondygnacji budynku), tym samym ponosząc koszty sporządzenia tych dokumentów. Jeżeli jednak, tak jak w niniejszej sprawie, strona nie ma możliwości spowodowania, aby zostały sporządzone takie dokumenty – nie zwalnia to organu z konieczności działania w sprawie. Wbrew temu co twierdzi Kolegium działanie to nie ma polegać na przymuszaniu stron do przedłożenia stosownych dokumentów, ale na podjęciu własnych działań np. powołaniu biegłego czy przeprowadzeniu oględzin celem sporządzenia wymaganych prawem dokumentów (rzuty poszczególnych kondygnacji budynku) oraz celem zbadania czy istnieje przesłanka do zatwierdzenia podziału, o której mowa w art. 93 ust. 3b u.g.n. W związku z treścią art. 97 ust. 1 u.g.n. wnioskodawca winien być świadomy, że będzie musiał ponieść koszty sporządzenia stosownych dokumentów (rzutów poszczególnych kondygnacji), o czym organ winien mu przypomnieć, tak by wnioskodawca mógł dokonać wyboru, czy wobec tego podtrzymuje wniosek tj. chce, aby postępowanie było kontynuowane, czy też woli wycofać wniosek. Okoliczność tak nie zwalnia jednak organu z obowiązku działania. Należy przy tym zauważyć, że w przeciwieństwie do stron postępowania organ dysponuje możliwością przymusu, aby dokonać oględzin (także przy pomocy biegłego) w sytuacji, gdy jedna ze stron uniemożliwia wnioskodawcy wejście do jej części budynku w celu sporządzenia rzutów poszczególnych kondygnacji budynku. Zgodnie bowiem z art. 85 § 2 k.p.a. jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin, natomiast stosownie do art. 88 § 1 k.p.a. kto m.in. bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do [...] zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do [...] zł. Ze względu na powyższe, uznając, że organy dopuściły się wyżej opisanego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a , co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości – Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.