II SA/Kr 1627/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu odnowienia powierzchni leśnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. C. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 października 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w związku z odwołaniem R. C. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] z dnia 24 maja 2017 roku, znak: [...], nakazującej odnowienie powierzchni leśnej na działkach o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0804 ha poprzez wysadzenie około 350 szt. sadzonek. Odnowienie ma być wykonane z użyciem gatunków lasotwórczych (jodła, buk, olcha, brzoza, jawor, jesion). Termin wykonania odnowienia ustalono na dzień do 30 kwietnia 2018 roku – uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania odnowienia i orzekło co do istoty sprawy w tym zakresie wskazując, iż termin wykonania odnowienia upływa z dniem 28 kwietnia 2021 roku, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Działając z upoważnienia Starosty [...], Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] decyzją z dnia 24 maja 2017 r., znak [...], orzekł: "W związku z artykułem 13a, i w nawiązaniu do artykułu 8 ustęp 2 i 3 na podstawie artykułu 13 ustęp 1 punkt 1 i 2 Pan R. C. (...) nakazuje się odnowienie powierzchni leśnej na działkach o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0804 ha poprzez wysadzenie około 350 szt. sadzonek. Odnowienie ma być wykonane z użyciem gatunków lasotwórczych (jodła, buk, olcha, brzoza, jawor, jesion). Termin wykonania odnowienia do 30.04.2018 r." W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał: "Uproszczony plan urządzenia lasu obowiązuje dla powyższych działek od 1.01.2016 r. Opisany teren lasu będący przedmiotem decyzji nakazującej wchodzi w skład oddziału 7gx. Dokument ten opisuje teren jako wylesiony na innej podstawie. W toku wyjaśnienia wszczętego postępowania, na gruncie ustawy o Ochronie gruntów rolnych i leśnych, RDLP w K. umorzyła postępowanie w kierunku bezprawnego wyłączenia z produkcji. Potwierdzono tym samym leśne użytkowanie nieruchomości. W związku z tym, że przedmiotowa nieruchomość stanowi niewielka powierzchnię i wcześniej przywołane obowiązki- orzeczono jak w sentencji". Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. R. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na jej treść, a to: zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego; zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; zasady wysłuchania stron wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziały w każdym stadium postępowania przy równoczesnej rezygnacji umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz uniemożliwienie stronie składania wniosków dowodowych; art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie podania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz zaniechanie uzasadnienia prawnego i faktycznego; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 ustawy o lasach poprzez jego rażąco niewłaściwą wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położone w [...] o łącznej powierzchni 0,0804 ha, a będące własnością R. C. stanowią las w rozumieniu powołanej wyżej ustawy, co ma istotny wpływ na fakt wydanej decyzji administracyjnej, a co w sposób nieuzasadniony doprowadziło do wdrożenia procedury określonej w art. 24 ustawy o lasach. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sposób czyniący zadość zasadom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego i ustawy o lasach. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną z dnia 2 października 2017 r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania odnowienia i orzekło co do istoty sprawy w tym zakresie wskazując, iż termin wykonania odnowienia upływa z dniem 28 kwietnia 2021 roku, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał i wyjaśnił przepisy art. 24 pkt 1 i art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o lasach, a także definicję lasu zawartą w art. 3 tej ustawy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania są działki o numerach [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,0804 ha położone w [...] przy ul. [...]. Powyższe działki stanowią część terenu, dla którego obowiązuje od dnia 1 stycznia 2016 roku uproszczony plan urządzenia lasu. Dokument ten opisuje teren jako "wylesiony na innej podstawie". Decyzją z dnia 17 października 2016 roku, znak: [...], Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. umorzył postępowanie wyjaśniające w sprawie ewentualnego naruszenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych wchodzących w skład działek ew. nr [...], [...] oraz [...] w [...] przy ul. [...]. W prowadzonym postępowaniu nie stwierdzono wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Kolegium oceniło, że zaskarżona decyzja, choć obarczona wadami pod kątem formalnym (niewłaściwe przywołanie podstawy prawnej, lakoniczność uzasadnienia, brak formalnego "zawiadomienia o wszczęciu postępowania"), co do zasady jest prawidłowa, a uchybienia przepisom postępowania pozostają w tym wypadku bez wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Kolegium w prowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji uzupełniło braki formalne w wydanej przez organ I instancji decyzji. Następnie organ odwoławczy omówił różne kryteria kwalifikacji lasu i skonkludował, że działki nr [...] i [...] w części są lasem. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan, czy runo leśne, las nie traci przez to swego charakteru. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu, poprzez wyprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenie do odtworzenia leśnego charakteru gruntu. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie nakazał odnowienie (ponowne wprowadzenie roślinności leśnej) w stosunku do działek nr [...] i [...], zgodnie z zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie Nadleśnictwo [...] pismem z dnia 27 lutego 2017 roku poinformowało właściciela nieruchomości o konieczności podjęcia stosownych działań, o których mowa w treści art. 13 ustawy o lasach. W treści pisma wskazano, iż w razie niewykonania ciążących na właścicielu obowiązków, wydana zostanie decyzja administracyjna w oparciu o treść art. 24 ustawy o lasach. Faktycznie w aktach sprawy brak jest formalnego pisma informującego o wszczęciu postępowania ws wydania decyzji, jednakże nie sposób uznać zarzutu odwołującego, iż nie miał możliwości realizacji praw przysługujących stronie postępowania, gdyż za pismo informujące o toczącym się postępowaniu uznać należy pismo z dnia 27 lutego 2017 roku. Z akt sprawy wynika, iż odwołujący nie ustosunkował się do niego, mimo że organ dał mu taką możliwość – decyzja została wydana 3 miesiące po skierowaniu pisma z informacją o takiej możliwości. Odnosząc się do zarzutu przedwczesności wydanej w sprawie decyzji, Kolegium wyjaśniło, że podstawą wydanej w sprawie decyzji administracyjnej jest przepis art. 24 ustawy o lasach, który wskazuje, iż jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Skoro zatem zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 ustawy o lasach, właściciel ma do 5 lat na odtworzenie drzewostanu, a organ I instancji skierował w dniu 27 lutego 2017 roku do strony pismo, w którym potwierdził, iż termin upływa w dniu 28 kwietnia 2021 roku, to za trafny uznać należy zarzut odwołującego, ale tylko w części odnoszącej się do wskazanego w treści rozstrzygnięcia terminu wykonania określonych w decyzji nasadzeń. Termin ten winien być określony na dzień 28 kwietnia 2021 roku, a nie, jak wskazano w treści decyzji, na dzień 30 kwietnia 2018 roku. Stąd w tym zakresie decyzję tę należało zmienić. Kolegium nie dostrzegło jednak podstaw dla stwierdzenia, iż wydanie decyzji w oparciu o treść art. 24 nie może nastąpić przed upływem terminu określonego w treści art. 13 pkt 2 ustawy, w szczególności, gdy dla działek obowiązuje uproszczony plan urządzenia lasu. Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. R. C. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wniósł o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na argumentację zawartą w odwołaniu, a nadto wskazał w szczególności, że wycięcie [...] sztuk drzew nie odbyło się celem pozyskania drewna, lecz wynikało z konieczności usunięcia ich jako wiatrołomy, które uszkodziły ogrodzenie sąsiada. Działka nr [...] o pow. 0.1540 ha zalesiona pow. 0.0307ha dzieli ją na połowę z brakiem dostępu do drugiej jej części. Działka nr [...] nigdy nie była zalesiona, jest to teren rolny. Działka nr [...] jest skarpą o nachyleniu 45 stopni. Na wymienionych działkach przebiegają instalacje kanalizacyjne, wodociągowe, sieć napowietrzna elektryczna i telefoniczna. Służby energetyczne zmuszone są do częstego usuwania szkód wyrządzonych przez połamane drzewa. Zalesienie tych działek może nastąpić tylko przez samozasianie bez ingerencji człowieka, jak następowało to do chwili obecnej. Skarżący podkreślił, że nie otrzymywał żadnej korespondencji w tej sprawie, nie miał możliwości zapoznania się z aktami ani ustosunkowania się do nich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do jej uchylenia; na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wskazaną właściwe dopiero przez organ odwoławczy, są przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 788) – art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 24 pkt 1. Pierwszy przepis stanowi, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Z kolei w myśl drugiego przepisu, jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) – starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Przystępując do wykładni powołanych przepisów, należy zauważyć, że w prawie administracyjnym występują – zasadniczo – dwie kategorie norm. Pierwszą kategorię stanowią normy, które regulują zachowania swoich adresatów bezpośrednio, bez konieczności podejmowania czynności konwencjonalnych (aktów administracyjnych) je konkretyzujących lub aktualizujących nałożone obowiązki lub przyznane uprawnienia. Tego rodzaju normy (normy bezpośrednio wiążące, bezpośrednio skuteczne) wywołują skutki prawne automatycznie z chwilą pojawienia się normatywnego stanu faktycznego (stanu faktycznego przewidzianego w hipotezie normy); można powiedzieć, że skutki te następują ipso iure ("z mocy prawa"). Normy te nie wymagają dla uwolnienia swej mocy wiążącej wydania decyzji i tym samym – co do zasady – w ogóle nie kreują sprawy administracyjnej. Ale – i to również trzeba podkreślić – nieraz towarzyszą im regulacje pozwalające organom administracji na kontrolę wykonania uprawnień i obowiązków (powstałych "z mocy prawa") i jurysdykcyjną reakcję o charakterze następczym w razie stwierdzenia, że wykonanie to nie nastąpiło (por. T. Woś, w. T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 49). Drugą kategorię norm prawa administracyjnego stanowią normy określające zachowania swoich adresatów w sposób pośredni, które dla wyzwolenia skonkretyzowanych i zindywidualizowanych skutków prawnych wymagają podjęcia odpowiednich czynności prawnych o charakterze konwencjonalnym. Przesłanki powstania następstw prawnych oraz ich treść zostają określone w samej normie, jednakże przeprowadzenie procesu ich wyzwolenia zostaje powierzone podmiotowi będącemu adresatem normy upoważniającej do konkretyzacji (organowi administracji publicznej). Cechą charakterystyczną tej grupy norm materialnych jest połączenie normy pośrednio zobowiązującej lub uprawniającej z odpowiednią normą kompetencyjną (por. T. Woś, tamże). Norma wynikająca z art. 13 ust. 1 pkt 2 o lasach, w ocenie Sądu, przynależy do pierwszej kategorii norm prawa administracyjnego, tzn. reguluje zachowania swoich adresatów bezpośrednio i co do zasady nie wymaga decyzyjnej konkretyzacji – a skoro tej konkretyzacji nie wymaga, to nie ma też podstaw do jej dokonywania (nie można wydawać decyzji administracyjnej niejako zawczasu, li tylko po to, by potwierdzić uprawnienia lub obowiązki powstające z mocy prawa). Z kolei art. 24 pkt 1 ustawy o lasach ma znamiona opisanej wyżej regulacji pozwalającej organowi administracji na kontrolę wykonania uprawnień lub obowiązków i jurysdykcyjną reakcję o charakterze następczym w razie stwierdzenia, że wykonanie to nie nastąpiło. Oczywiście ta reakcja wchodzi w rachubę dopiero wtedy, gdy niewykonanie uprawnień można obiektywnie stwierdzić – a zatem po upływie ustawowego terminu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia odnośnych przepisów, w świetle której wydanie decyzji w oparciu o art. 24 ustawy o lasach może nastąpić przed upływem terminu określonego w treści art. 13 ust. 1 pkt 2 tej ustawy – jest błędna. Jednocześnie jako zasadny należy ocenić zarzut odwołania dotyczący tej kwestii. Można też zgodzić się z tezą, że "przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach wprowadza obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w ww. terminie, przy czym jest to termin, w którym właściciel obowiązek ten winien wykonać dobrowolnie. Stwierdzenie natomiast przekroczenia tego terminu nie pozbawia właściwego organu kompetencji do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 24 ustawy o lasach, lecz przeciwnie zobowiązuje organ do jej wydania" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 434/17, CBOSA). Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana poważnymi, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszeniami prawa procesowego (w szczególności art. 8, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 k.p.a.) i są one tego rodzaju, że – zważywszy na zasadę dwuinstancyjności – ich konwalidacja w postępowaniu odwoławczym, w ocenie Sądu, nie była możliwa. Organ I instancji tak naprawdę nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a sama decyzja – choćby pod względem formalnym – rażąco odbiega od normatywnego wzorca wynikającego z art. 107 k.p.a. Postępowanie przed organem pierwszej instancji w zasadzie toczyło się bez udziału strony – skarżący nie został zawiadomiony o jego wszczęciu, nie miał w ogóle możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Sąd nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że pismo Nadleśnictwa [...] z dnia 27 lutego 2017 r. powinno być traktowane przez skarżącego jako zawiadomienie o wszczęciu postępowania i że nie wydając decyzji przez kolejne trzy miesiące organ pierwszej instancji dał skarżącemu możliwość wypowiedzenia się w sprawie, a skarżący z tej możliwości nie skorzystał. W piśmie tym wskazano wprawdzie na możliwość wydania decyzji, ale tylko "w przypadku niezastosowania się do wymogów ustawy" (wcześniej jest mowa o okresie 5 lat i dacie 28 kwietnia 2021 r. jako wynikającej z ustawy); organ postuluje też wystosowanie doń informacji w razie "przedterminowego wykonania odnowienia". Słowem, w ocenie Sądu, przedmiotowe pismo nie mogło być odczytywane jako zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego; raczej odwrotnie – można się w nim doszukać zapewnienia, że wszczęcie to nie nastąpi przed upływem ustawowego terminu. Okoliczności faktyczne warunkujące istnienie i, ewentualnie, rozstrzygnięcie sprawy nie zostały, w ocenie Sądu, należycie wyjaśnione, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Deficyt materiału dowodowego i ustaleń faktycznych jest szczególnie widoczny w decyzji organu pierwszej instancji, ale jest nim dotknięta także decyzja organu odwoławczego. Organ odwoławczy również powołuje się bowiem w dużej mierze nie tyle na dowody, ile na okoliczności uznane – mniej lub bardziej zasadnie – za bezsporne. Co do szeregu okoliczności faktycznych, które byłyby istotne, gdyby zachodziły podstawy do wydania decyzji nakazowej z art. 24 ustawy o lasach, nie zostały poczynione żadne ustalenia – dotyczy to w szczególności okoliczności determinujących zakres nakładanego obowiązku (z decyzji nie wynika np. dlaczego skarżący miałby wysadzić "około 350 szt. sadzonek", a nie mniej czy więcej). Termin wykonania obowiązku – 28 kwietnia 2021 r. – też został wyprowadzony li tylko na podstawie twierdzeń zawartych w piśmie organu pierwszej instancji, a nie na podstawie ustaleń popartych dowodami. W ponownym postępowaniu w sprawie organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, a w szczególności wykładnię przepisów prawa materialnego, w świetle której prowadzenie postępowania i wydanie decyzji nakazowej z art. 24 ustawy o lasach może mieć miejsce po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 tej ustawy; postępowanie prowadzone przed upływem tego terminu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które stanowił wpis od skargi.