II OSK 2136/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 1/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w N. na bezczynność Marszałka Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Marszałka Województwa Dolnośląskiego na rzecz A. S.A. z siedzibą w N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w N. (dalej: Spółka), stwierdził bezczynność Marszałka Województwa Dolnośląskiego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Marszałka Województwa Dolnośląskiego do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 18 grudnia 2017 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Marszałka Województwa Dolnośląskiego w sprawie wydania decyzji z wniosku Spółki o "wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami, w ramach rekultywacji kwatery IV Składowiska Odpadów Przemysłowych – [...] ul. [...]". Spółka wyjaśniła, że decyzją z [...] stycznia 2017 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wyraził zgodę na zamknięcie kwatery nr IV składowiska odpadów na warunkach określonych w przedmiotowej decyzji. Decyzja ta jest ostateczna. W decyzji tej określono szczegółowo sposób przeprowadzenia rekultywacji polegającej m.in. na wykonaniu warstwy zabezpieczającej, okrywy rekultywacyjnej i warstwy końcowej z odpadów, jako kolejnych etapów przewidzianych w harmonogramie prac związanych z technicznym zamknięciem kwatery IV składowiska odpadów. Celem prowadzonych przez spółkę działań byłby odzysk odpadów poza instalacjami, odpady nie byłyby magazynowane, lecz bezpośrednio po dostarczeniu wykorzystane do bieżących prac rekultywacyjnych Następnie Spółka złożyła wniosek z 12 kwietnia 2017 r. o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami w ramach rekultywacji kwatery IV Składowiska Odpadów Przemysłowych. We wniosku opisane zostały rodzaje i ilości odpadów przewidzianych do odzysku w procesie R3 i R5. Pismem z 20 kwietnia 2017 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku z 12 kwietnia 2017 r. m.in. do przedłożenia dowodu zapłaty należnej opłaty skarbowej. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał również, że do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów koniecznym jest dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 72 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Marszałek Województwa Dolnośląskiego wezwał Spółkę do przedłożenia wyżej wskazanych dokumentów w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W piśmie z 26 kwietnia 2017 r. Spółka wskazała, że odzysk odpadów poza instalacjami w ramach rekultywacji kwatery nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: p.o.ś.). Ponadto wyjaśniła, że odzysk odpadów poza instalacjami nie został sklasyfikowany w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a więc brak było podstaw do uzyskania decyzji środowiskowej. Pismem z 15 maja 2017 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego zawiadomił Spółkę, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek z 12 kwietnia 2017 r. bez rozpoznania, z uwagi na brak przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o oddalenie skargi. Marszałek podtrzymał swoje stanowisko, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 21 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Marszałek Województwa Dolnośląskiego stwierdził, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie rekultywacji kwatery nr IV składowiska odpadów niebezpiecznych zawierających azbest. Oznacza to, że stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej, strona przed wydaniem zezwolenia powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i dołączyć ją do wniosku. Stwierdzając bezczynność organu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest przede wszystkim prawidłowość zastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Należy jednak rozgraniczyć braki formalne od braków materialnych, tj. niespełnienia przesłanek materialnoprawnych regulowanych przepisami prawa materialnego. W przypadku braków o charakterze materialnym przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. W ocenie Sądu I instancji, wymóg uzyskania decyzji środowiskowej nie jest wymogiem o charakterze formalnym, bowiem uprzednie wydanie tej decyzji wiąże się z przeprowadzeniem odrębnego postępowania opartego o szereg przepisów prawa materialnego z zakresu ochrony środowiska. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest prawną przesłanką ubiegania się o zezwolenie na przetwarzanie odpadów. W ocenie Sądu I Instancji, oznacza to, że organ niezasadnie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawił wniosek Spółki bez rozpoznania. Organ powinien był ten wniosek rozpatrzyć merytorycznie i w razie stwierdzenia uchybienia w postaci braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, odmówić wydania zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188; dalej: p.u.s.a.) i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. a także w związku z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 i z art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz art. 46 ustawy o odpadach, a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Polegało to na braku uwzględnienia i rozważenia wszystkich prawnych kwestii mających istotne znaczenie dla oceny legalności działania organu przy stosowaniu instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania. W szczególności nie uwzględniono, że do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów strona zobligowana jest dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz że taka decyzja jest wiążąca dla organu przy wydawaniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skutkowało to uwzględnieniem skargi na bezczynność organu z uwagi na to, że organ błędnie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Po drugie, niezastosowanie art. 149 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i w związku z art. 63 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 i art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 46 ustawy o odpadach, a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Polegało to na błędnym ustaleniu i uznaniu, że organ pozostaje w bezczynności z uwagi na niezasadne domaganie się uzupełnienia braków formalnych wniosku przez dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, jako przyjętej przez Sąd I instancji podstawy rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji orzeczenia, art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem organu, przepis ten dotyczy innego rodzaju rozstrzygnięcia niż zawarte w pkt II sentencji wyroku, co uniemożliwia ocenę prawidłowości wydanego w tym zakresie orzeczenia. Ponadto Sąd I instancji podał błędne wskazówki co do sposobu postępowania organu w przypadku braku dołączenia przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie pozwolenia na przetwarzanie odpadów, co może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ zgodnie z wytycznymi określonymi przez Sąd I instancji. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 i art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 46 ustawy o odpadach, a także w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i w związku z art. 63 § 2 k.p.a. prowadzącą do oceny, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi wymogu formalnego wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jak i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a. a także w związku z art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 oraz art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej, jak i art. 46 ustawy o odpadach także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to z tego, co Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, to należy wezwać wnoszącego do usunięcia tych braków w określonym terminie, lecz nie krótszym niż siedem dni, łącznie z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie spowoduje pozostawienie tego podania bez rozpoznania. Dlatego też kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest to, czy brak dołączenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 ustawy środowiskowej do wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami w ramach rekultywacji kwatery IV Składowiska Odpadów Przemysłowych – [...] ul. [...], jest brakiem formalnym, o którym stanowi przepis art. 64 § 2 k.p.a., w świetle dyspozycji art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 jak i art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko w tej sprawie Sądu I instancji, że nie jest to brak formalny, o którym stanowi przepis art. 64 § 2 k.p.a., lecz wymaga to merytorycznej oceny przedstawionego przez Spółkę wniosku jak i jego załączników. Należy bowiem odróżnić braki formalne od braków materialnych, a więc braku spełnienia materialnoprawnych przesłanek, które nakładają odpowiednie normy prawa materialnego, ponieważ w przypadku ich wystąpienia nie ma zastosowania przepis art. 64 § 2 k.p.a. Dlatego też obowiązek dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia łączy się zawsze z przeprowadzeniem odrębnego postępowania administracyjnego wymagającego powołania szeregu odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska, a w szczególności z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405). Ponadto Spółka posiada prawomocną decyzję z [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], a więc jest to jeszcze decyzja wydana przed wejściem w życie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Dlatego też zakres przedmiotowy działalności gospodarczej objętej ewentualnie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia musi uwzględniać zakres przedmiotowy działalności gospodarczej objętej pozwoleniem zintegrowanym, a więc także dotyczącej np. składowania odpadów inne niż niebezpieczne w kwaterze nr IV (s. 15 uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego). Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że właściwy organ powinien wniosek Spółki rozpatrzyć merytorycznie. Natomiast w przypadku stwierdzenia uchybienia w zakresie dotyczącym braku dołączonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagane dla danej działalności gospodarczej, właściwy organ powinien wydać decyzję o odmowie zezwolenia na odzysk tych odpadów poza instalacjami. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi z powodu niezastosowania, naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 72 ust. 1 pkt 21, ust. 3 i art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej, jak i w związku z art. 46 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to z tego, że właściwy organ był w bezczynności z powodu błędnego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., co prawidłowo skutkowało zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. jak i art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu braku wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej w przypadku merytorycznego rozpatrzenia wniosku Spółki przez właściwy organ. Po trzecie, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego z powodu błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 jak i art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 46 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a. Sąd I instancji słusznie bowiem stwierdził, że w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy brak jest przesłanek do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie pozostawienia podania Spółki bez rozpoznania, ponieważ niedołączenie do wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest brakiem o charakterze materialnoprawnym, a nie formalnym. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.