IV SA/Gl 298/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. uznał kwotę wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 listopada 2011 r. do 30 września 2012 r. w łącznej wysokości 1.980,00 zł, przyznanej na mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...], zmienionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...], za nienależnie pobrane oraz zobowiązał R.Ł. do zwrotu kwoty 2.290,11 zł, w tym należności głównej (1.980,00 zł) i ustawowych odsetek (310,11 zł). Wnioskiem z dnia 16 września 2014 r. R.Ł., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M.M., zażądała wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]. Jako podstawę wznowienia pełnomocnik wskazał art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 649/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]. Tym samym zdaniem pełnomocnika z obrotu prawnego zostały usunięte decyzje, na podstawie których wydano decyzję z dnia [...] r. nr [...], co stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D., działając na podstawie art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.) oraz art. 104 i art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] r. wydano decyzję nr [...] przyznającą R.Ł. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na rzecz osoby uprawnionej – M.W. W dniu 24 grudnia 2012 r. komornik sądowy przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wykaz spłat zadłużenia dłużnika alimentacyjnego – G.W., z którego wynikało, iż w listopadzie 2011 r. zostały przekazane R.Ł. alimenty w wysokości 980,00 zł, w miesiącach od grudnia 2011 r. do stycznia 2012 r. i od sierpnia 2012 r. do września 2012 r. po 100,00 zł oraz w marcu, maju i lipcu 2012 r. po 200,00 zł. Organ podkreślił jednocześnie, że w tym czasie strona pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Z uwagi na powyższy fakt decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmieniono wysokość świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie zasiłkowym 2011/2012. Natomiast decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania R.Ł., zmieniło tą decyzję wyliczając ponowne kwoty świadczeń z funduszu alimentacyjnego za poszczególne miesiące. Następnie organ wyjaśnił, iż w dniu 26 sierpnia 2014 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/GI 649/13, na mocy którego uchylono zarówno decyzję Kolegium z dnia [...] r. jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego orzeczenia tut. Sąd stwierdził, iż zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła określone prawo, a więc decyzji o charakterze konstytutywnym, może dotyczyć jedynie okresu przyszłego a nie tego, który już upłynął. Tym samym zdaniem Sądu w sprawie może znaleźć zastosowanie materialno-prawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Następnie organ podkreślił, że kierując się powyższymi wskazaniami Sądu w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] , w której zobowiązał R.Ł. do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania. Natomiast w dniu 23 września 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wpłynął wniosek pełnomocnika strony o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/GI 649/13. W ocenie organu wskazany wyrok nie dotyczy decyzji wydanej w sprawie uznania pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależne i zobowiązania do ich zwrotu lecz decyzji zmieniającej wysokość świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie zasiłkowym 2011/2012. Poza tym organ, powołując się na uzasadnienie wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. podniósł, iż zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie jest przesłanką ani warunkiem koniecznym do orzekania o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Tym samym zdaniem organu pomiędzy decyzją dotyczącą nienależnie pobranych świadczeń a decyzją o uchyleniu lub zmianie decyzji o przyznaniu świadczeń nie istnieje bezpośredni związek w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i każda z nich jest od siebie niezależna. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] r. nie została wydana na podstawie decyzji z dnia [...] r. lecz wyłącznie w oparciu o przesłanki wynikające z treści art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W dniu 23 grudnia 2014 r. pełnomocnik R.Ł. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania zacytował treść art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz stwierdził, że powiązanie między decyzjami musi być rozumiane jako zależność jednej decyzji od drugiej, czyli w przypadku braku wydania pierwszej decyzji, nie zostałaby wydana druga, stanowiąca jej swoistą konsekwencję. A zatem w opinii pełnomocnika istnieje związek pomiędzy decyzjami z dnia [...] r. i [...] r., gdyż obie zostały wydane na podstawie tej samej okoliczności faktycznej, a mianowicie na fakcie uznania świadczenia pobranego przez odwołującą się za nienależnie pobrane chociaż przy pierwszej decyzji zastosowano instytucję zmiany wysokości świadczenia z art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w związku ze stwierdzeniem zaistnienia "świadczenia nienależnego" w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d cytowanej ustawy. Natomiast przy drugiej decyzji uznano przedmiotowe świadczenie za "nienależnie pobrane" i zobowiązano do jego zwrotu na podstawie art. 23 ust. 1 tejże ustawy. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że kolejność wydania wyżej wymienionych decyzji nie jest przypadkowa albowiem decyzja z dnia [...] r. stanowi naturalną i bezpośrednią konsekwencję wydania poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg sprawy oraz wyjaśnił, że w wykonaniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/GI 649/13, Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. nr [...], przyznającej R.Ł. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W związku z wnioskiem pełnomocnika strony postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Natomiast decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. [...] ze względu na to, że pomiędzy decyzją dotyczącą nienależnie pobranych świadczeń a decyzją o zmianie decyzji o przyznaniu tych świadczeń nie istnieje bezpośredni związek. Kolegium podzieliło wyżej wymieniony pogląd i zarazem podkreśliło, że wydanie decyzji w sprawie uznania świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz nakazanie ich zwrotu nie jest uzależnione od wcześniejszego uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej takie świadczenie. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z treścią z art. 23 ust. 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń nie można wydać, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Jednakże w niniejszej sprawie nie upłynął jeszcze ten termin. Tym samym w ocenie Kolegium podstawą do "wystawienia decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach" było pobranie przez stronę świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które jej nie przysługiwały, a nie uprzednie wydanie decyzji o zmianie decyzji przyznającej te świadczenia. Ponadto organ wskazał, iż wydanie decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane musi być poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania, w toku którego organ pierwszej instancji obowiązany jest ustalić, czy świadczenia pobrane przez stronę są świadczeniami nienależnie pobranymi - w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. A zatem organ nie jest związany ustaleniami dokonanymi w innym postępowaniu, jako że "wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych" czerpie z postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 23 cytowanej ustawy. Podsumowując Kolegium uznało, że wydanie decyzji z dnia [...] r. nie warunkowało wydania decyzji z dnia [...] r., co w konsekwencji powoduje, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Pismem z dnia 17 lutego 2015 r. R.Ł., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M.M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowolnej jego ocenie oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył zarzuty sformułowane w treści odwołania oraz podkreślił, że wbrew stanowisku organu administracyjnego - nie sposób nie zauważyć związku pomiędzy decyzjami z dnia [...] r. i [...] r., gdyż obie te decyzje zostały wydane na kanwie tej samej okoliczności faktycznej, a mianowicie fakcie uznania świadczenia pobranego przez skarżącą za nienależnie pobrane. Poza tym pełnomocnik wskazał, iż organ pierwszej instancji w samej decyzji z dnia [...] r. wskazał na jej zależność od decyzji z dnia [...] r. oraz dodał, że w jego przekonaniu gdyby w rzeczywistości decyzja wydana w niniejszej sprawie na podstawie art. 23 cytowanej ustawy miała charakter jednoznacznie autonomiczny, to orzekanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, zostałoby poprzedzone wydaniem odrębnej i ostatecznej decyzji o uznaniu takiego świadczenia za nienależnie pobrane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując całość argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej jako P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., na mocy której odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Poza tym należy dodać, że przewidziana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma niejako dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Również odmowa wznowienia postępowania, stosownie do przepisu art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. właściwe są dla etapu pierwszego, w którym właściwy organ, bada czy wskazano przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Złożenie przez stronę w stosownym terminie żądania wznowienia postępowania, rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania opartego na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Do negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę wznowienia postępowania decyzją opartą na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. należą m.in.: brak zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie określonego przepisami art. 148 § 1 i 2 k.p.a. - jeżeli wznowienie postępowania ma nastąpić na wniosek, oraz wskazanie podstawy faktycznej wznowienia nie odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a k.p.a. podstaw wznowienia. Brak spełnienia, którejkolwiek z tych przesłanek, tzn. złożenie podania, po upływie terminu do złożenia podania, czy bez wskazania okoliczności, która mieściłaby się w którejkolwiek z wyczerpująco wymienionych podstaw wznowienia, musi skutkować wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Natomiast gdy nie zachodzą przesłanki negatywne opisane wyżej, organ wydaje postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 2 K.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem takiego postępowania jest po pierwsze, ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było rzeczywiście dotknięte jedną z wad wyliczonych w przepisach art. 145 § 1 lub 145 a, a po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Z tych względów wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wznowienia w istocie tylko wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia w zakresie określonym art. 149 § 2 k.p.a., a nie wywołuje skutku równoważnego ze stwierdzeniem zaistnienia podstawy wznowienia. Jak wynika z analizy przedstawionych Sądowi akt administracyjnych podstawę wznowienia postępowania wskazaną we wniosku przez pełnomocnika skarżącej stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Na tej podstawie organ pierwszej instancji oparł także postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] r. Wyżej wymieniona podstawa wznowienia ogranicza więc zakres kolejnego etapu postępowania do badania, czy wystąpiła ona w rzeczywistości. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1925/12 (LEX nr 1233716) granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 K.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę, albo wskazanych później. W postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać i ustalać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wskazana przez pełnomocnika skarżącej podstawa z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, nie zachodzi w przedmiotowej sprawie albowiem nie istnieje związek pomiędzy uchyloną wyrokiem tut. Sądu z dnia 8 kwietnia 2014 r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...] , na mocy której zmieniono wysokość świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie zasiłkowym 2011/2012, a decyzją z dnia [...] r. nr [...], którą uznano za nienależnie pobrane świadczenia i zobowiązano do ich zwrotu. Poza tym organy administracji będąc związane prawomocnym orzeczeniem, które zapadło w sprawie o sygn. akt IV SA/GI 649/13 wykonały wskazania tut. Sądu i najpierw Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. nr [...], przyznającej R.Ł. świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] uznał kwotę wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 listopada 2011 r. do 30 września 2012 r za nienależnie pobrane oraz zobowiązał R.Ł do zwrotu kwoty 11.290,11zł. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., bowiem podstawą decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uznania za nienależne świadczeń alimentacyjnych pobranych przez skarżącą za okres 2011/2012, co do której skarżąca żądała uchylenia, nie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] uchylająca decyzję z dnia [...] r. nr [...] i zmieniająca kwoty świadczeń alimentacyjnych wypłacanych w okresie 2011/2012, która została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku wyroku tu. Sądu z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 649/13, lecz norma zawarta w art. 23 w zw. z art. 2 pkt. 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym alimentów ze względu na fakt pobierania przez skarżącą jednocześnie świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego i należności od dłużnika alimentacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.