II SA/Kr 1384/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. H. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala II SA/Kr 1384/15 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 2 września 2015 r. znak [...] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267); - art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.); - art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.); po rozpatrzeniu odwołania J. H. oraz A. M. od decyzji z 16 lipca 2015r. znak: [...] wydanej Burmistrza [...], w przedmiocie ustalenia, na wniosek E. B. i A. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno - usługowego o funkcję usługowo – handlowo - mieszkalną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. P. w D., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ I instancji wskazał, że obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ w tym względzie miał na uwadze przepis art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie postępowania wyjaśniającego została zatem sporządzona analiza architektoniczno - urbanistyczna terenu. Jej autorem jest W. G. - urbanista wpisany na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Wyznaczono obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 w/w Rozporządzenia. Działki objęte inwestycją zlokalizowane są w ścisłym centrum miasta D., w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej zlokalizowanej przy ul. P. i G.. Funkcja usługowa zlokalizowana jest głównie w parterach i przyziemiach obiektów mieszkalnych jedno i wielorodzinnych. W przewadze jest to funkcja handlowa, choć nie brakuje również zakładów usługowych takich jak: fryzjer, naprawy różnego typu, lokale gastronomiczne, usługi administracyjne. Tak na tej podstawie organ stwierdził, że w obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, których parametry pozwalają na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto w ocenie organu nie ma wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa z usługami, zatem nie sposób uznać, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zastanym sposobem zagospodarowania. Analizę tekstową uzupełnia analiza mapowa przedstawiająca jakiego rodzaju budynki znajdują się w obszarze analizowanym. Organ miał także na uwadze, że szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym przedmiocie powołał § 4 w/w rozporządzenia. W pierwszej kolejności wyznaczył więc linię zabudowy na 11 m od krawędzi jezdni ul. G. oraz na 4,5-5 m od krawędzi jezdni ul. P., mając na uwadze linię zabudowy występującą na działkach [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma powstać planowana inwestycja. Następnie organ podniósł, iż w analizowanym obszarze średni wskaźnik powierzchni dla zabudowy mieszkaniowej wynosi ok 53,52 % i taki też wskaźnik ustalono w decyzji. Jednocześnie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej min. 32,53 %. W analizie wskazano, iż na działkach sąsiednich bezpośrednio z terenem inwestycji wysokość budynku wynosi dla działki nr [...]- 8,5 m dla działki nr [...]- 8,80 m. W decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono zatem do 8,65 m, co stanowi średnią arytmetyczną wysokości budynków na działce nr [...] i nr [...]. Tak ustalona wysokość nie będzie więc w sposób znaczący odbiegała od wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Kąt nachylenia głównych połaci dachowych ustalono na 27% do 30%, wysokość kalenicy zaś ma wynosić 9,26 m od poziomu terenu, dach jedno, dwu, lub wielospadowy, główne połacie dachowe o takim samym kącie nachylenia, przebieg głównej kalenicy-prostopadle do ul. P.. Parametry te ustalone zostały odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Zdaniem organu warunki z art. 61 ust. 2 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są również w niniejszej sprawie spełnione. Dojazd do działki objętej inwestycją następował będzie z ul. P. i G.. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor załączył oświadczenie Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w D. potwierdzające możliwość ustalenia warunków technicznych dla dostawy wody i odprowadzania w sanitarnych. Inwestor posiada uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i gazowej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...] nie są działkami rolnymi. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi. W pkt 6 decyzji ustalono ilość miejsc parkingowych. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego urbanistę zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając odwołania A. M. i J. H. od decyzji organu I instancji SKO w [...] podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdziło, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna ujawniła, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestorów. Odnosząc się do zarzutów odwołania w pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że i w jego ocenie planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji jaka w obszarze analizowanym występuje albowiem z przeprowadzonej analizy wynika, iż planowane przedsięwzięcie ma być realizowane w centrum miasta D.. Funkcja usługowa zlokalizowana jest głównie w parterach i przyziemiach obiektów mieszkalnych jedno i wielorodzinnych po obu stronach ul. P.. Następnie organ podniósł, że w zaskarżonej decyzji Burmistrz dopuścił możliwość lokalizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką [...] lub w odległości 1,5 m od granicy z działką [...], co całkowicie zakwestionowali odwołujący. W tej kwestii organ stwierdził, że także mamy do czynienia z kontynuacja funkcji albowiem z analizy wynika, że w obszarze analizowanym co do zasady zabudowa zlokalizowana jest w granicach działek, a nawet odwołujący się mają zlokalizowane budynki w granicy z działką nr [...]. Nadto podkreślił, że w niniejszej sprawie nie chodzi o zbliżenie planowanego budynku do granic działek odwołujących, lecz do granicy działki stanowiącej własność inwestora. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że analiza odwołań każe stwierdzić, że wyrażają one obawę, iż planowany budynek będzie negatywnie oddziaływał na nieruchomości sąsiednie choćby przez spowodowanie zacienienia. Zarzuty te zostały ocenione jako przedwczesne wobec faktu, że decyzja o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem w postępowaniu inwestycyjnym, zaś techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzje organu odwoławczego skarżący J. H. i A. M. zarzucili: 1. rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienieprzy wydawaniu decyzji wytycznych dotyczących konieczności zachowania ładu przestrzennego i ustalenia, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację cech i funkcji istniejącej zabudowy, podczas gdy dokładna analiza załącznika graficznego sporządzonej w toku postępowania analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy nasuwa prosty wniosek, że planowana rozbudowa obiektu na działce inwestorów w sposób znaczący odbiega od funkcjonujących w obszarze analizowanym cech istniejącej zabudowy; 2. naruszenie art. 6 i art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji w sposób rażąco naruszający interes obywateli i nadający prymat prawu własności działki zabudowanej nad prawem własności działek sąsiednich. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta [...] i odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że już pobieżna analiza części graficznej analizy cech i funkcji zabudowy, w odniesieniu do rysunku projektowanej inwestycji pozwala na refleksję, że planowany budynek będzie co najmniej kilkukrotnie większy niż zlokalizowane na działkach sąsiednich. Przy ul. P. i owszem występuje budownictwo mieszane mieszkalno – usługowe, jednakże ujęte w formy niewielkich budynków, w większości zabudowanych przy drodze, gdzie usługi realizowane są na parterze, zaś górne piętra pełnią funkcję mieszkalną. Co więcej, znacząca część zabudowań ma charakter parterowych domków. Także powierzchnia zabudowy sięgać może 50%, jednakże działka objęta wnioskiem jest kilkukrotnie większa od większości nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a zatem wielkość planowanego budynku z uwagi na powierzchnię działki również znacząco odbiegać będzie od gabarytów jakimi cechuje się istniejąca zabudowa. Dla unaocznienia powyższych dywagacji skarżący załączyli kopię mapy ewidencyjnej odzwierciedlającej istniejąca zabudowę. Nadto skarżący wskazali, że organy w swych decyzjach odwołują się przed wszystkim do potrzeby ochrony prawa własności inwestora, którego jednym z elementów jest wolność zagospodarowania terenu będącego przedmiotem tej własności. Jednak godzi się zauważyć, że równorzędnej ochrony wymaga prawo własności nieruchomości sąsiednich. W przeciwnym razie dochodzić będzie do prymatu prawa inwestora , nad prawami właścicieli obiektów istniejących, a to z kolei prowadzić będzie do niczym nieograniczonej ekspansji zabudowy, kolidujące z zasadą zachowania ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). W związku z tym warto przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy w razie łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej 1 działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych, (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). W myśl art. 61 ust. 7 cyt. ustawy w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania:1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymogi wyżej przytoczone. W toku postępowania została sporządzona analiza urbanistyczno- architektoniczna, w której określono obszar zgodnie z § 3 rozporządzenia i następnie ustalono, że w analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuacje funkcji zabudowy i zagospodarowania ternu. Planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Opisane wyżej ustalenia faktyczne zostały szczegółowo przedstawione w załącznikach (tekstowych i graficznych) stanowiących integralną cześć decyzji organu I instancji i były przedmiotem szczegółowej analizy decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczyniły. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Konkludując Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji publicznej podjęły zgodnie z art. 7 k.p.a. niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Przechodząc zatem do zarzutów wskazanych w skardze podnieść należy w pierwszej kolejności, że nie budzi wątpliwości Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, że kontynuacja funkcji planowanej zabudowy jest zachowana. Twierdzenia przeciwne skarżących są pozbawione jakiejkolwiek racji. Działki inwestycyjne nr [...] i [...] położone są w centrum D., przy ul. P.. Po obu stronach tej ulicy znajdują się budynki mieszkalno – usługowe, co w sposób jednoznaczny potwierdza choćby dołączona do skargi kopia mapy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, właśnie w celu zachowania ładu przestrzennego, dostoswana jest do wysokości budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, stanowiąc średnią arytmetyczną wysokości budynków zlokalizowanych na działkach [...] i [...], a także nawiązując do istniejącego już na działce [...] budynku. Należy podkreślić, że gabaryty planowanej inwestycji, ustalone zostały na podstawie średnich wskaźników istniejącej już zabudowy na terenie analizowanym. Skarżący zaś dla potrzeb wniesionej skargi przedstawiają na dołączonej mapie, gabaryty planowanego budynku odbiegające w sposób zasadniczy od ustalonych i przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy, próbując tym samym wprowadzić Sąd w błąd. Tymczasem skarżący, co wynika jednoznacznie z treści skargi, mają pełną świadomość, że powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w obszarze inwestycji nie może przekraczać 53,52 %. Także twierdzenie o tym, że z uwagi na kilkukrotnie większą powierzchnię działek inwestycyjnych, wielkość budynku będzie odbiegać od gabarytów jakimi cechuje się istniejąca zabudowa, jest o tyle przesadzone w ocenie Sądu, że w istniejącej zabudowie m.in. na działce nr [...] zlokalizowany jest już budynek o gabarytach większych niż budynki na sąsiednich działkach. Okoliczność, że sąsiednie nieruchomości, stanowiące własność skarżących, mają powierzchnię mniejszą niż powierzchnia działek inwestycyjnych nie może sama przez się determinować i ograniczać właściciela w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości. W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., II OSK 634/05, LEX nr 198327). Wszak jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego jest zasada wolności budowlanej, o której stanowi art. 4 upb. Pozostaje ona jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Podsumowując należy wyraźnie podkreślić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji w ocenie Sądu odpowiadają przepisom w zakresie ładu przestrzennego, co pozwalało na ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji nie można było uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.