II SA/Bk 874/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 1097 (tysiąc dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sprawa dotycząca legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie gruntów wsi S., stanowiącej własność E. i R. L. jest przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku po raz trzeci. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydanym w sprawie [...] uchylono decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji na podstawie których nakazano rozbiórkę przedmiotowej oczyszczalni ścieków z uwagi na niespełnienie warunku odległości od studni zlokalizowanej na działce nr geod. [...] (ustalono, że odległość ta w rozpoznawanej sprawie wynosi 14,10 m zamiast 30 m) - § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Sąd w ponownym postępowaniu nakazał ustalić czy studnia, stanowiąca punkt odniesienia przy ustalaniu posadowienia oczyszczalni powstała legalnie (zaznaczono przy tym, że przeprowadzone w stosunku do studni w 2003 r. postępowanie w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane nie usuwa tych wątpliwości). Nadto nakazano aby rozstrzygnięcie o ewentualnej rozbiórce zostało poprzedzone uprzednim wykazaniem, że wykluczona jest możliwość doprowadzenia oczyszczalni do stanu zgodnego z prawem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego umorzyły jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków. Organy stwierdziły, że przepis § 31 ust. 1 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania, gdyż dokonane ustalenia nie wykazały aby studnia dostarczała wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r. wydanym w sprawie [...] uchylił również i te decyzje. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano w sposób prawidłowy zmierzyć odległość oczyszczalni od studni, tj. zmierzyć odległość od osi studni do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidulanej. W przypadku gdyby odległość ta była mniejsza niż 30 m nakazano w sposób jednoznaczny ustalić czy studnia dostarcza wodę do spożycia przez ludzi. Sąd stwierdził przy tym, że fakt korzystania przez właściciela studni – E. K. z wody z sieci wodociągowej nie może wykluczać korzystania z wody ze studni. Nadto podano, że pod pojęciem "przeznaczona do spożycia przez ludzi" należy rozumieć nie tylko wodę przeznaczoną do picia przez ludzi, ale także wodę przeznaczoną do innych celów domowych (gospodarczych). Sąd nie podzielił stanowiska organów, zgodnie z którym postępowanie jest bezprzedmiotowe także i z tego powodu, że oczyszczalnia została wybudowana zgodnie ze zgłoszeniem do którego nie wniesiono sprzeciwu. Wskazano, że w takiej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W konkluzji stwierdzono, że w przypadku ustalenia, iż nie jest zachowana odległość 30 m oczyszczalni od studni a woda ze studni przeznczona jest do spożycia przez ludzi (w znaczeniu szerokim), powinnością organów będzie ustalenie, czy istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Sąd podniósł, że orzeczenie rozbiórki oczyszczalni będzie możliwe dopiero po wykazaniu, że wykluczona jest możliwość legalizacji inwestycji i powinno stanowić rozwiązanie ostateczne. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), nakazał rozbiórkę przedmiotowej oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu podano, że dokonane ponownie pomiary potwierdziły, iż studnia na działce nr geod. [...] znajduje się - licząc od osi studni - w odległości 8,50 m od ogrodzenia z działką nr geod. [...]; 8,50 m od budynku mieszkalnego i 18,50 m od budynku inwentarskiego. Odległość od osi studni do wylotu odprowadzenia z filtra gruntowo-roślinnego oczyszczalni wynosi około 14,15 m. Nadto podano, że złożone do protokołu oględzin przez E. i W. K. oświadczenia potwierdzają, iż woda ze studni jest używana do picia i innych celów domowych oraz gospodarczych. Organ stwierdził przy tym, że z uwagi na to iż oczyszczalnia w całości zlokalizowana jest w 30-metrowej strefie ochronnej nie istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez inwestora – G. B., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I - instancyjne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nie jest możliwe w niniejszej sprawie doprowadzenie oczyszczalni do zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi w sposób inny niż rozbiórka, albowiem w całości jest ona zlokalizowana w 30-metrowej strefie ochronnej istniejącej (na sąsiedniej działce) studni z wodą używaną do celów spożywczych. Organ odwoławczy podał, że w sprawie nie można było zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z uwagi na fakt, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wiąże się przeniesieniem oczyszczalni w inne miejsce gdzie zachowane byłyby odległości w warunkach technicznych, a to bezpośrednio wiąże się z jej rozbiórką. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 §1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, która z przesłanek wymienionych w art. 50 ust 1 ustawy – Prawo budowlane ma zastosowanie w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że jest on niezasadny. Organ wywiódł, że ustalono iż oczyszczalnia jest w całości zlokalizowana w 30-metrowej strefie ochronnej istniejącej od dziesięcioleci studni, z której woda przeznaczona jest na cele spożywcze. Zatem oczyszczalnia narusza przepisy techniczno-budowlane i może stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia ludzi oraz zwierząt korzystających z wody ze studni. Za niezadany uznano także zarzut nieprawidłowego ustalenia, że właściciel studni wykorzystuje z niej wodę do celów spożywczych (bo do celów spożywczych wykorzystuje wodę z wodociągu, o czym świadczą faktury za pobraną wodę), w związku z tym nie powinna być nakazana rozbiórka oczyszczalni. Organ podał, że faktura za wodę wykorzystaną z wodociągu gminnego nie stanowi wystarczającego dowodu na potwierdzenie tego zarzutu ani nie stanowi dowodu, że woda ze studni jest wykorzystywana wyłącznie do celów innych niż spożywcze. Organ odwoławczy za niezasadny uznał także zarzut, że nie zbadano czy na działce sąsiada istnieje szambo które gromadzi ścieki bytowe z jego budynku mieszkalnego. Nie podzielono stanowiska Gminy, że skoro na działce sąsiedniej nie ma szamba, nie występują więc ścieki bytowe to sąsiad ze studni wody nie pobiera i niezasadnym jest rozbiórka oczyszczalni. Zdaniem organu odwoławczego nie można zaakceptować takiego związku przyczynowo-skutkowego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest przydomowa oczyszczalnia ścieków i jej wpływ na istniejącą studnię na działce sąsiedniej. Szambo na działce sąsiedniej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Końcowo podano, że w niniejszej sprawie to inwestor (oraz projektant działający z ramienia inwestora) nie zachował należytej staranności w kwestii szczegółowego zbadania zarówno terenu planowanej inwestycji i terenów przyległych i nie przeanalizował właściwej lokalizacji inwestycji w odniesieniu do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła G. B. i zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności oraz brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że przedłożone faktury za wodę z wodociągów gminnych nie stanowią wystarczającego dowodu, iż E. K. nie wykorzystuje wody ze studni do picia i innych celów spożywczych, a jego oświadczenie jest wystarczające do uznania, że woda ze studni wykorzystywana jest do celów spożywczych, przy jednoczesnej odmowie zbadania czy na jego działce znajduje się szambo lub inny zbiornik, w którym gromadzone są ścieki bytowe oraz poprzez przyjęcie, że studnia wybudowana jest legalnie w sytuacji, gdy nie jest ona zewidencjonowana na mapie zasadniczej którą pobrano z Miejscowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej SP w B. oraz poprzez przyjęcie, że inwestor oraz działający z jego ramienia projektant nie zachowali należytej staranności w kwestii szczegółowego zbadania terenu planowanej inwestycji i terenów przyległych oraz nie przeanalizowali właściwej lokalizacji inwestycji w odniesieniu do obowiązujących przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 31 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia i nakazania rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków pomimo, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i przy dokonaniu prawidłowej jego oceny, organy administracji powinny dojść do przekonania, że oczyszczalnia nie znajduje się w 30 metrowej strefie ochronnej liczonej od osi studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, gdyż woda ze studni E. K. nie jest w tym celu wykorzystywana; - art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że ustalenia co do przeznaczenia wody do spożycia przez ludzi zostały dokonane wyłącznie w oparciu o oświadczenia złożone przez E. K. i jego brata W. K. Organy oceniając moc tych oświadczeń całkowicie pominęły fakt, że E. K. pozostaje w konflikcie z właścicielem działki na której usytuowano oczyszczalnię a konflikt ten jest zaawansowany do tego stopnia, że E. K. odmówił zgody na wstęp na teren swojej posiadłości celem dokonania oględzin w związku z przygotowaniem założeń projektowych. Mając na względzie relacje między sąsiadami organy nie powinny przy wydawaniu rozstrzygnięć opierać się wyłącznie na oświadczeniach jednego z sąsiadów pozostających w sporze. W dniu 18 stycznia 2018 r. zostało złożone pismo procesowe pełnomocnika skarżącej Gminy, stanowiące uzupełnienie skargi, w którym generalnie podtrzymano zarzut niedostatecznego wyjaśnienia charakteru studni. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga i tym razem zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy nadzoru budowlanego dopuściły się ponownie naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), które to naruszenie, zdaniem Sądu, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) organy nadzoru budowlanego były związane ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Białymstoku z dnia z dnia [...] lutego 2017 r. wydanym w sprawie [...]. W wyroku tym nakazano po pierwsze ustalić czy zachowana jest odległość 30 m oczyszczalni od studni. W przypadku zaś ustalenia, że odległość ta nie jest zachowana nakazano jednoznacznie ustalić czy woda ze studni przeznczona jest do spożycia przez ludzi (w znaczeniu szerokim). Odległość oczyszczalni od studni może być mniejsza jednak pod warunkiem, że studnia nie dostarcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi - § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Wątpliwości Sądu oraz stron postępowania nie budzi ustalona przez organy nadzoru budowlanego odległość oczyszczalni od studni, wynosząca 14,15 m. Odległość ta wynosząca mniej niż 30 m obligowała organy nadzoru budowlanego do jednoznacznego ustalenia czy studnia "dostarcza wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi". Przesłanka ta w ocenie Sądu została ustalona z naruszeniem ww. przepisów postępowania. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 77 § 1 K.p.a., będący odzwierciedleniem zasady prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 K.p.a., nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli jego rzetelnego zgromadzenia, bez pominięcia jakichkolwiek środków dowodowych, mogących dostarczyć istotne dla wyjaśnienia sprawy informacje oraz obowiązek jego wyczerpującego rozpatrzenia, polegający na dokładnym zapoznaniu się z materiałem dowodowym, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (vide: wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2017 r., II SA/Lu 532/17, Lex nr 2438613). W sprawie niniejszej ustalenie dotyczące charakteru studni zostało dokonane na podstawie oświadczenia złożonego do protokołu oględzin przez właściciela studni – Eugeniusza Karbowskiego i jego brata. A więc ustalenie kluczowe dla oceny czy sporna oczyszczalnia ścieków narusza wymogi § 31 ust. 4 rozporządzenia poczyniono na podstawie oświadczeń złożonych przez osoby zainteresowane wynikiem sprawy. Oświadczenia te zostały złożone przy braku powiadomienia pozostałych stron i umożliwienia im zadawania pytań oraz ustosunkowania się do złożonych wyjaśnień a także bez pouczenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, nie została wyjaśniona w sposób dostateczny. Tym bardziej, że E. K. jest skonfliktowany z właścicielem działki na której znajduje się oczyszczalnia. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Kodeks postępowania administracyjnego jako środki dowodowe wskazuje: dokumenty urzędowe, przesłuchanie świadków, opinię biegłego, oględziny oraz przesłuchanie stron. W ponownym postępowaniu organy nadzoru budowlanego przeprowadzą postępowanie wyjaśniające z wykorzystaniem środków dowodowych, które pozwolą na obiektywne ustalenie charakteru studni. Przede wszystkim przesłuchają świadków, a także E. K. i R. L. w charakterze stron i skonfrontują złożone przez nich zeznania. Organy rozważą także potrzebę przeprowadzenia badań wody ze studni oraz przeprowadzenie kolejnych oględzin studni. Tak zgromadzony materiał dowodowy powinien być wyczerpująco rozpatrzony przez organy. Jak już wskazano powyżej należy ustosunkować się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, o czym stanowi art. 107 § 3 K.p.a. Wadliwość postępowania administracyjnego polegająca na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności w sprawie uniemożliwia odniesienie się przez Sąd do zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Nadmienić w tym miejscu jedynie można, że WSA w Białymstoku w wyroku z dnia [...] lutego 2017 r. wydanym w sprawie [...] przesądził, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie organy nadzoru budowlanego mają za zadanie przede wszystkim ocenić czy dany obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, dopiero w sytuacji gdy okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem, organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Powyższe również powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w 1 wyroku. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy od skargi (500 zł), wpis sądowy od zażalenia (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2108 r., poz. 265).