I SA/Rz 671/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro Protokolant ref. Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. Ł. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1) stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...], 2) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej M. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. Ł. (określanej dalej także jako "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") jest informacja Zarządu Województwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że M. Ł. zgłosiła wniosek o przyznanie pomocy na operację w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, z przeznaczeniem na zakup maszyn i sprzętu celem rozwijania prowadzonej działalności gospodarczej. Aplikująca wnioskowała o przyznanie środków na zakup koparko-ładowarki z dodatkowym wyposażeniem, zakup samochodu ciężarowego typu wywrotka 3-stronna oraz zestawu szalunkowego dla rozszerzenia prowadzonej działalności gospodarczej o wykonawstwo. Wniosek wpłynął do Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Z. B." w B. w dniu 2 czerwca 2017 r. i zarejestrowano go pod nr [...] W piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. nr [...], Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "Z. B." poinformowało wnioskodawczynię o niewybraniu zgłoszonej przez nią operacji do dofinansowania z uwagi na jej niezgodność z Lokalną Strategią Rozwoju, w tym z programem. Do wniosku nie dołączono bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Przeciwko ww. informacji wniesiono protest, w którym podniesiono, że do wniosku dołączono wszystkie wymagane dokumenty, w tym potwierdzenie zameldowania w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, co wraz z wpisem do CEiDG stanowiło dostateczny dowód na trwałość projektu. Jej wniosek nie dotyczył inwestycji na nieruchomości, lecz zakupu maszyn i urządzeń, czyli sprzętu ruchomego, który będzie wykorzystywany do świadczenia usług na całym obszarze LGD. Protest nie został przez Radę Stowarzyszenia LGD uwzględniony. Przekazano go do rozpoznania Zarządowi Województwa. W piśmie z dnia 6 września 2017 r. nr [...], Zarząd Województwa poinformował M. Ł. o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z powodu wyczerpania kwoty środków przewidzianych w umowie ramowej nr [...] na realizację celu "Wzrost gospodarczy obszaru LGD", przedstawiając zestawienie na dzień 18 sierpnia 2017 r. W skardze M. Ł., domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w uchwale z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], stwierdzenia że odmowa przyznania pomocy finansowej naruszała prawo, a także orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła: 1) Naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349) poprzez jego niezastosowanie, 2) § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez błędną interpretację pojęcia inwestycji na nieruchomości, w którą nie wpisuje się zakup maszyn i urządzeń budowlanych stanowiących zakres rzeczowo-finansowy wniosku o przyznanie pomocy, a tym samym błędne zastosowanie tego paragrafu, co skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniosku. Skarżąca nie zgadza się z oceną zaprezentowaną przez LGD "Z. B.", na skutek której zgłoszony przez nią wniosek nie został wybrany do dofinansowania. Wykluczenie wniosku było niezasadne, a oparto go na braku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele określone we wniosku. Ten dotyczył jednak zakupu środków ruchomych, maszyn i urządzeń (koparki, samochodu ciężarowego, rusztowań), który to zakres inwestycji nie jest związany z inwestycją na nieruchomości, nie wiąże się z trwałym inwestowaniem na konkretnej nieruchomości. Zakres wniosku nie wymagał więc przedłożenia tytułu prawnego do nieruchomości. Pomimo złożonego protestu stanowisko Rady LGD nie uległo zmianie, a protest został przekazany Zarządowi Województwa. Ten jednak nie odniósł się do protestu, tylko pozostawił go bez rozpoznania w związku z wyczerpaniem kwoty środków przewidzianych w umowie ramowej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Podkreślił, że podjęte rozstrzygnięcie podyktowane było treścią art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 - dalej jako: "ustawa wdrożeniowa",) w związku z art. 22 ust. 8 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r., poz. 378), który wyłączał możliwość merytorycznego rozpoznania protestu. Stroną postępowania sądowego powinna zaś być także LGD, ponieważ wymaga tego specyfika postępowania, w którym rozpoznawano wniosek skarżącej. Zarząd Województwa pełni w tym postępowaniu rolę instytucji pośredniczącej oraz wykonuje zadania agencji płatniczej. Nie jest jednak uprawniony do reprezentowania Stowarzyszenia LGD i nie może odnieść się do zarzutów skargi, które kierowane są przeciwko działalności Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Taką szczególną ustawą jest ustawa wdrożeniowa, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Ustawa wdrożeniowa ma zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy odesłania zawartego w art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Stosownie do art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61, 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, ma także zastosowanie, gdy zostanie wyczerpana kwota środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na realizację danego celu głównego LSR w ramach środków pochodzących z danego EFSI (art. 22 ust. 8 pkt 3 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. W myśl natomiast art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że wnioskodawca - zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej oceny projektu lub pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o jakim mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, może "w tym zakresie" wnieść skargę. Sądu w niniejszej sprawie uznał, że z użytego sformułowania wynika, że kontrola sądowa w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ogranicza się jedynie do kontroli w tym właśnie zakresie zbadania przesłanek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przedmiotem tej kontroli nie jest natomiast prawidłowość oceny projektu. Ta ostatnia kwestia nie jest w żadnej mierze - co wynika z treści art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - rozstrzygana w informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Określony w art. 66 ustawy wdrożeniowej model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dopuszcza merytoryczną weryfikację oceny projektu przez sąd dopóty, dopóki nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania. Ustawodawca uznał bowiem, że kontrola taka byłaby bezprzedmiotowa w przypadku, gdyby nie istniała jakakolwiek możliwość uzyskania dofinansowania przez podmiot inicjujący tę weryfikację. Wyjątkiem jest sytuacja, w której protest został merytorycznie oceniony przez właściwą instytucję, zaś dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym środki zostały wyczerpane. Wówczas, zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej sąd, stwierdzając zasadność skargi może stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo lecz nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że badanie zarzutów strony skarżącej dotyczących prawidłowości merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie nie było rzeczą Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ze skargi wniesionej w zakresie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Rozważając natomiast zgodność z prawem pozostawienia przez organ protestu bez rozpatrzenia w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej uznać należy, że nie można stwierdzić na podstawie załączonego do informacji pisma czy nastąpiło "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania". Na podstawie informacji zawartych w tym piśmie nie można dokonać oceny stanowiska organu i zweryfikować z czym organ utożsamia spełnienie powyższej przesłanki, nakazującej pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Należy tutaj podkreślić, że okoliczność, że po sporządzeniu listy wybranych do dofinansowania w konkursie projektów brak jest już dostępnych środków na dofinansowanie innych projektów nie jest wyznacznikiem dostępności środków na dofinansowanie innych projektów. Zdaniem Sądu pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy - art. 53 ust. 2 pkt 2 - sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania - rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Należy mieć na uwadze, że zaakceptowanie poglądu prawnego prezentowanego w sprawie przez organ prowadziłoby do tego, że ochrona sądowa stałaby się czysto iluzoryczna w każdym przypadku sporządzenia listy projektów przeznaczonych do dofinansowania z wykorzystaniem pełnej kwoty środków finansowych przeznaczonych na określone zadanie. W rozpoznawanej sprawie - poza zestawieniem na dzień 18 sierpnia 2017 r. -brak danych dotyczących zawarcia umów czy też wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Z wspomnianego zestawienia wynika jedynie jakie środki zablokowano w wyniku protestów po przeprowadzonych naborach (3.600.000 zł), kwota pomocy ustalona przez LGD (300.000 zł), dostępne środki dla celu ogólnego (200.000 zł). W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w związku z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli mu na dokonanie merytorycznego rozpoznania protestu, jeśli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeśli do takiego wyczerpania doszło, co organ powinien wykazać odpowiednimi urzędowymi dokumentami. O kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.