II OSK 1946/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 655/17 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 655/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S.M. (dalej zwanego: "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r., uzupełnionym w dniu [...] stycznia 2017 r., skarżący zwrócił się do Burmistrza Gminy B. (dalej zwanego "organem I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie Ś., gm. B.. Działka ta jako rolna położona jest w sąsiedztwie niezabudowanych łąk i pastwisk, w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B., która została objęta ochroną specjalnego obszaru ochrony siedlisk – Natura 2000 PLH D.S.. Wschodnia część tej działki znajduje się w obszarze Natura 2000D.S. w przestrzeni sfery przyrodniczej, radykalnie różnej od przestrzeni miejskiej. Dlatego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. organ I instancji, powołując m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.); dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); dalej jako "k.p.a.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji ocenił, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym z akt sprawy wynika, że właściciel wskazanej działki wcześniej także ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji i nie uzyskał pozytywnej decyzji. Pozytywnej decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji, na tej działce nie uzyskał także w innym postępowaniu skarżący w niniejszej sprawie. Na skutek odwołania skarżącego od powyższej decyzji, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej zwane "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w niniejszej sprawie, dla ustalenia granic obszaru analizowanego, wyznaczono odległość trzech szerokości frontu działki objętej wnioskiem, tj. 3 x 87 m = 261 m, wokół granic całej działki nr [...]. Wskazało, że wyznaczony w ten sposób obszar stanowił podstawę ustaleń organu zamieszczonych w analizie urbanistycznej. Zrelacjonowało, że z ustaleń tych wynika, że wzdłuż drogi, przy której położona jest rzeczona działka w kierunku północnym występują obszary rolno - leśne, zaś w kierunku południowym zaczynają pojawiać się "elementy" strefy podmiejskiej zabudowy, tj. występuje tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z gospodarczą zabudową towarzyszącą oraz zabudowa zagrodowa - działka nr [...] - zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym. Wyjaśniło, że co prawda na działce nr [...] występuje zabudowa budynkiem, to jednak według informacji pozyskanej w toku postępowania ze Starostwa Powiatowego, na przedmiotową budowę nie zostało wydane pozwolenie na budowę, a zatem budynek ten stanowi tzw. samowolę budowlaną. ( Przy czym z pisma Zastępcy Burmistrza B. kierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z odwołaniem skarżącego wynika, że wskazany budynek nie jest użytkowany jako budynek mieszkalny, stanowi nieużytkowany pustostan- zaplecze dawnej hodowli lisów). Kolegium dodało, że w obszarze analizowanym występuje także teren sportowo-rekreacyjny (dz. nr [...] i [...]) oraz w większości teren łąk i pastwisk, zadrzewień, zakrzewień oraz grunty orne. Odnosząc się do położenia działki objętej wnioskiem, Kolegium wskazało, że znajduje się ona pomiędzy rzeką B. a drogą gruntową oznaczoną nr [...]; całość działki jest zakwalifikowana jako łąka w klasie V, a teren wnioskowanej inwestycji usytuowany jest na skraju obrębu Ś. w sąsiedztwie niezabudowanych łąk, pastwisk, w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B., która objęta została ochroną specjalnego obszaru ochrony siedlisk - Natura 2000 PLH D.S. - wschodnia część działki znajduje się w obszarze Natura 2000 PLH 220052 D.S., która stanowi strefę przyrodniczą. Kolegium wywiodło, że w wyznaczonym obszarze analizowanym w sposób wyraźny można wyodrębnić dwie odmienne przestrzenie urbanistyczne. Pierwsza z nich obejmuje południową część obszaru analizowanego i graniczy z terenami zabudowy miejskiej, z niewielkimi zabudowaniami wielorodzinnymi, zaś druga - północna, ma charakter typowo rolniczy i przyrodniczy i właśnie w tym obszarze usytuowana jest działka, na której planowana jest inwestycja. Kolegium podzieliło ustalenia i uwagi organu I instancji, co do tego, że obie strefy charakteryzują zupełnie odmienne cechy przestrzenno-krajobrazowe, a wobec występujących różnych przestrzeni urbanistycznych na obszarze analizowanym, brak jest podstaw do stwierdzenia, że wnioskowana inwestycja daje się pogodzić z przyrodniczo-rolniczym położeniem terenu. Zdaniem Kolegium, umiejscowienie wnioskowanej inwestycji na tym obszarze naruszałoby ład przestrzenny terenu, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kolegium podkreśliło przy tym, że obie opisane wyżej przestrzenie nie mają tożsamego ładu i nie tworzą urbanistycznej całości, przez co nie można mówić o spełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanej inwestycji. Skonstatowało więc, że skoro w obszarze analizowanym występuje wyraźne rozdzielenie dwóch różnych przestrzeni architektonicznych, to w odniesieniu do planowanej inwestycji mamy do czynienia z brakiem spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił Kolegium naruszenie: art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r."), a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za prawidłową uznał ocenę organów obu instancji, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wywiódł przy tym, że przesłanka wynikająca z tego przepisu, dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze, a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ocenił, że z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, organy trafnie stwierdziły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym na działce nr [...]. Jako prawidłowe Sąd I instancji ocenił także pominięcie przez organy twierdzeń skarżącego o użytkowaniu budynku na działce nr [...] jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skoro brak jest dokumentów o przeprowadzeniu legalnej procedury zmiany sposobu użytkowania obiektu (k. 13 akt organu I instancji). Uznał zatem, że przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należało przyjąć, że działka [...] jest niezabudowana, a na działce [...] znajduje się zabudowa wielorodzinna z zabudową gospodarczą. W tych okolicznościach stwierdził, że na obszarze, który został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. w odległości stanowiącej trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, nie występuje zabudowa mieszkaniowa, która mogłaby stanowić o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Podał, że w obszarze poddanym analizie wyraźnie zaznacza się brak zabudowy wokół działki skarżącego (działka skarżącego znajduje się pośród obszaru terenów zielonych, użytkowanych rolniczo), natomiast na skraju obszaru pojawia się zabudowa wielorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa obiektami sportowymi. Sąd I instancji ocenił ponadto, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż minimum określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż obszar analizowany i przylegający do niego jest pozbawiony zabudowy mogącej stanowić podstawę dla ustalenia cech nowej zabudowy wnioskowanej przez skarżącego. Za prawidłowe uznał także ustalenia analizy, które stały się następnie ustaleniami decyzji, podkreślając, że znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a skarżący ustaleń tych skutecznie nie zakwestionował. Zauważył przy tym, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym zostały przez organy nie tylko opisane, ale w aktach znajduje się także dokumentacja zdjęciowa przedstawiająca zabudowę na wszystkich działkach zabudowanych. W tych okolicznościach uznał, że nie można zarzucić organom naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 8 k.p.a., gdyż poprzez dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy organ administracji publicznej realizuje zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Przyznał jednak, że skarżący trafnie zarzucił brak doręczenia mu załącznika do analizy w postaci kopii mapy zasadniczej. Ocenił jednak, że skarżący nie wykazał w skardze aby miało to wpływ na podjęte rozstrzygnięcie bądź uniemożliwiło skarżącemu poznanie okoliczności, w których podjęta została decyzja. Z tych też powodów Sąd I instancji, powołując art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń faktycznych, a ponadto nie zebrały materiału dowodowego w niezbędnym zakresie, nie wyjaśniły wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy, a także nie dokonały wnikliwej i prawidłowej oceny głównego dowodu w sprawie, jakim jest analiza urbanistyczna; - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 107 § 1, 2 i 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a., tj. Kolegium nie odniosło się do wskazań skarżącego zawartych w odwołaniu w zakresie występowania w obszarze analizowanym kontynuacji wnioskowanej funkcji, organ nie dokonał uzasadnienia faktycznego i prawnego swojej decyzji, a decyzja nie zawierała obligatoryjnego elementu; - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 6 k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji przyjmując ustalenia, których dokonanie nie mieści się w zakresie kompetencji przyznanych organom administracji publicznej w zakresie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie jest wystarczające istnienie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w połączeniu z istnieniem innych budynków pozwalających na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i w konsekwencji przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, działka skarżącego nie znajduje się wśród użytków zielonych, uprawianych rolniczo, lecz jak wynika z analizy urbanistycznej, w obszarze różnych funkcji, w tym funkcji mieszkaniowej. Za pozbawiony kluczowego znaczenia uznał przy tym fakt, że funkcje te występują "na skraju obszaru". Zakwestionował także sformułowanie oceny o braku przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. już na etapie analizy, podnosząc, że ocena taka powinna być dokonana dopiero w projekcie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Ocenił przy tym, że przygotowanie projektu takiej decyzji powinno być poprzedzone sporządzeniem wyczerpującej analizy urbanistycznej, zawierającej wszystkie elementy określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. i odnoszącej się do każdego z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zauważył, że w analizie sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy rozpatrywano spełnienie jedynie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a od badania pozostałych warunków odstąpiono, choć żaden z przepisów nie daje podstaw do takiego działania w sytuacji, gdy poprzedni warunek nie został spełniony. Ponadto skarżący za dowolną uznał ocenę Kolegium i Sądu I instancji, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Stwierdził bowiem, że do wniosków takich nie można dojść jedynie na podstawie informacji Starostwa Powiatowego, z której wynika, że na budowę tego budynku nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Podał, że organy, pomimo podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń w tym zakresie, nie podjęły żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia powyższej okoliczności, a Sąd I instancji nie tylko dokonał sanacji braku prawidłowej aktywności organów, ale wskazał, że to skarżący powinien udowodnić legalność istniejącej zabudowy. Dodał, że do podobnych wniosków doszedł Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu, że skarżący na poparcie twierdzeń o funkcji budynku zlokalizowanego na działce nr [...] powinien przedstawić zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną jednorodzinną (vide s. 13 uzasadnienia). Takiego poglądu skarżący nie zaakceptował. Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1-3 oraz art. 136 § 1 k.p.a. skarżący wskazał, że w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., dodatkowym składnikiem decyzji, o którym mowa w art. 107 § 2 k.p.a., są wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną. Podniósł, że do chwili obecnej skarżącemu nie doręczono części graficznej wyników analizy, a Sąd I instancji akceptując brak tego doręczenia dokonał nieuprawnionej sanacji braku jednego z najistotniejszych elementów decyzji. Tymczasem, zdaniem skarżącego, brak taki unicestwia możliwość podjęcia skutecznej obrony przed działaniem organów, w szczególności poprzez brak możliwości kompleksowej oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie jego zgodności z przepisami. Jako wykraczające poza kognicję sądu administracyjnego skarżący uznał natomiast samodzielne rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji kwestii istnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ramach działki nr [...] wskazując, że pomimo podnoszenia tej okoliczności w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Kolegium w ogóle nie odniosło się do tej kwestii. Wskazując na naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. skarżący ocenił, że organy i Sąd I instancji, poprzez przyjęcie, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, wykroczyły poza ustawowo przyznane im kompetencje. Wywiódł bowiem, że ustalenie, czy istniejący budynek stanowi samowolę budowlaną, należy wyłącznie do właściwego inspektora nadzoru budowlanego, który przeprowadza w tym celu odpowiednią, sformalizowana procedurę. Stwierdził więc, że takie działanie organów stoi w sprzeczności z zasadą legalności (art. 6 k.p.a.). Zakwestionował także wprowadzenie przez organy nieznanej prawu przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy jaką jest przynależność do odmiennej przestrzeni urbanistycznej. Uznał ponadto, że nie znajduje uzasadnienia prawnego konstatacja Kolegium, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że wnioskowana inwestycja daje się pogodzić z przyrodniczo-rolniczym położeniem terenu. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżący ocenił, że nawet przy przyjęciu, że budynek na działce nr [...] stanowi samowolę budowlaną, to i tak brak jest podstaw do uznania, że nie są w niniejszej sprawie wypełnione przesłanki, o których mowa w ww. przepisie. Wywiódł bowiem, że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna posiadają jedną funkcję, tj. funkcję mieszkaniową służącą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Za uzasadnione uznał więc przyjęcie funkcji mieszkaniowej dla zabudowy jednorodzinnej na podstawie istnienia (co jest bezsporne) budynku mieszkalnego wielorodzinnego - za wskazane zaś, określenie pozostałych parametrów nowej zabudowy (rodzaju zabudowy, linii zabudowy, gabarytów, wysokości, współczynników zabudowy) na podstawie innych budynków, tj. istniejących budynków zagrodowych, czy gospodarczych. Skonstatował, że takie działanie uzasadnione byłoby troską o ład przestrzenny obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem skarżącego o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu ww. podstawach kasacyjnych. Skarżący zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również przepisów postępowania, to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z (w różnym zestawieniu): art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 1-3 oraz art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy przede wszystkim zauważyć, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest skuteczny dopiero wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykaże, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Skarżący upatruje bowiem niedostrzeżonego przez Sąd I instancji naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w błędnej ocenie organów, że działka nr [...] znajduje się wśród użytków zielonych, uprawianych rolniczo, podczas gdy, jak wynika (zdaniem skarżącego) z analizy urbanistycznej, w obszarze różnych funkcji, w tym funkcji mieszkaniowej. Uszło jednak uwadze skarżącego, że ewentualnie błędna ocena materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanki materialnoprawnej "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., może uzasadniać postawienie organom, a następnie sądowi wojewódzkiemu, zarzutu naruszenia prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Zarzut taki został zresztą sformułowany także w niniejszej sprawie, jednak jak zostanie wykazane poniżej okazał się nieuprawniony. Istotnego wpływu na wynik sprawy, warunkującego skuteczność podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie sposób doszukać się także w sformułowaniu oceny o braku przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., już na etapie analizy, a nie jak przyjmuje za prawidłowe skarżący, dopiero w projekcie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a w świetle art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu takiej decyzji powierza się osobie posiadającej stosowne przygotowanie zawodowe. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie w każdej sprawie na potrzeby której jest sporządzana, musi odnosić się do wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p, gdy jeden z podstawowych warunków nie jest spełniony. Wymaga bowiem podkreślenia, że decyzja wydawana w sprawie warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że aby ustalić warunki zabudowy w danej sprawie, przesłanki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., muszą być spełnione łącznie. Zatem niespełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek determinuje wydanie przez właściwy organ decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W sytuacji zatem, gdy tak jak w niniejszej sprawie, stwierdzono niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., odstąpienie w analizie od badania pozostałych warunków (określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.), uznać należy za prawidłowe. Działanie to jest zgodne bowiem z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania. W zgodzie natomiast z art. 7 k.p.a. pozostaje podejmowanie inicjatywy dowodowej w danej sprawie także przez strony postępowania. Inicjatywa ta nie może jednak ograniczać się tylko do kwestionowania zebranych przez organ dokumentów w sprawie. Strona na równi z organem winna bowiem dostarczać materiał dowodowy na podstawie którego organ mógłby następnie dokonać ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wynika to wprost z brzmienia art. 7 k.p.a., w którym wyraźnie wskazano, że "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy". Jeżeli więc organ dysponuje materiałem dowodowym, który w jego ocenie jest wystarczający do stwierdzenia danej okoliczności faktycznej, to skuteczne zakwestionowanie tej oceny przez stronę możliwe jest tylko w drodze przeciwdowodu dostarczonego przez tą stronę. W takim zaś ujęciu, nieuprawnione jest kwestionowanie oceny Sądu I instancji co do braku naruszenia przez organy w kontrolowanej sprawie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak trafnie zauważył bowiem Sąd I instancji, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie tezy o istnieniu legalnej zabudowy jednorodzinnej na działkach o nr [...] i nr [...], które stanowiłyby przeciwdowód dla potwierdzonych przez właściwe organy okoliczności o braku danych dotyczących: udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] (k. 7 akt adm.) oraz udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] na budynek mieszkalny jednorodzinny (k. 13 akt adm.). Jak bowiem wynika z pisma Zastępcy Burmistrza B. kierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z odwołaniem skarżącego, wskazany budynek na działce nr[...] nie jest użytkowany jako budynek mieszkalny, stanowi nieużytkowany pustostan- zaplecze dawnej hodowli lisów. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1-3 oraz art. 136 § 1 k.p.a. Słuszne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał, aby niedoręczenie mu części graficznej wyników analizy miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, bądź uniemożliwiało skarżącemu poznanie okoliczności, w których podjęta została decyzja. Uchybienie to, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie spowodowało także możliwości podjęcia skutecznej obrony przed działaniem organów, o czym świadczy chociażby skorzystanie przez skarżącego ze środków inicjujących dwuinstancyjne postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wymaga także wyjaśnienia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze. Eksponowany zatem w skardze kasacyjnej, brak możliwości kompleksowej oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie jego zgodności z przepisami, nie miał wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, niewykraczało poza kognicję sądu administracyjnego samodzielne rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji kwestii istnienia zabudowy mieszkaniowej w ramach działki nr [...], pomimo nie odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu kontrolowanej przez ten Sąd decyzji Kolegium. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, które tworzą zarówno akta sądowe, jak i akta administracyjne przekazane sądowi przez organ wraz ze skargą w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy planistyczne uprawnione są bowiem do oceny stanu prawnego zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Ocena ta nie jest jednak dokonywana przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego, gdyż takiej – jak słusznie podnosi skarżący – dokonują organy nadzoru budowlanego, lecz z uwzględnieniem przepisów dotyczących porządku przestrzennego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 515-516). Respektowanie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zasady dobrego sąsiedztwa", a także zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne, wymaga przecież, aby ustalenia dotyczące nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy oparte były o istniejącą w sąsiedztwie legalną zabudowę. Nie do przyjęcia jest interpretacja, która wbrew wyrażonym zasadom dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego pozwalałaby na ustalanie warunków zabudowy w oparciu o zabudowę, która nie jest legalna. Taka interpretacja stanowiłaby obejście prawa i mogła doprowadzić do powstawania obiektów budowlanych, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wymagania dotyczące nowej zabudowy określałaby na podstawie zabudowy pozbawionej cech legalności, co z kolei stanowiłoby zaprzeczenie zasady zagwarantowanie ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego. W zgodzie z powyższymi wartościami dotyczącymi porządku przestrzennego pozostają także użyte przez Kolegium sformułowanie dotyczące przynależności działki skarżącego do odmiennej przestrzeni urbanistycznej, czy konstatacja tego organu o braku podstaw do stwierdzenia, że wnioskowana inwestycja daje się pogodzić z przyrodniczo-rolniczym położeniem terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za prawidłową uznaje bowiem ocenę organów i Sądu I instancji, że w wyznaczonym obszarze analizowanym w sposób wyraźny można wyodrębnić dwie odmienne przestrzenie urbanistyczne. Pierwsza z nich obejmuje południową część obszaru analizowanego i graniczy z terenami zabudowy miejskiej, z niewielkimi zabudowaniami wielorodzinnymi, zaś druga - północna, ma charakter typowo rolniczy i przyrodniczy i właśnie w tym obszarze usytuowana jest działka, na której planowana jest inwestycja. Działka ta znajduje się pomiędzy rzeką B. a drogą gruntową oznaczoną nr [...]; całość działki jest zakwalifikowana jako łąka w klasie V, a teren wnioskowanej inwestycji usytuowany jest na skraju obrębu Ś. w sąsiedztwie niezabudowanych łąk, pastwisk, w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B., która objęta została ochroną specjalnego obszaru ochrony siedlisk - Natura 2000 PLH D.S. -wschodnia część działki znajduje się w obszarze Natura 200o PLH 220052 D.S., która stanowi strefę przyrodniczą. Skoro w obszarze analizowanym występuje wyraźne rozdzielenie dwóch różnych przestrzeni architektonicznych, to w odniesieniu do planowanej inwestycji mamy do czynienia z brakiem spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Okoliczność tą zdaje się zauważać zresztą i skarżący, który w skardze kasacyjnej proponuje określenie parametrów planowanej przez niego zabudowy na podstawie występujących w obszarze analizowanym budynków zagrodowych czy gospodarskich. Budynki te pełnią jednak inną funkcję niż budynek mieszkalny jednorodzinny, co w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyklucza ich wykorzystanie w proponowanym przez skarżącego zakresie. Takie działanie pozostawałoby także w sprzeczności z uwarunkowaniami i wymaganiami ładu przestrzennego określonymi w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nie jak twierdzi skarżący, uzasadnione byłoby troską o ten ład. W kontrolowanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.