I OSK 3135/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1462/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1462/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków (dalej również jako skarżąca lub Gmina) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej również jako Wojewoda) z [...] września 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) Starosta Krakowski (dalej także jako Starosta) orzekł w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości ozn. jako dz. nr [...], o pow. 0,0222 ha, powstałej z podziału dz. nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], poł. obr. [...], [...], na rzecz A. N. w 10/40 cz., K. N. w 10/40 cz., E. K. w 5/40 cz., K. K. w 3/40 cz., J. K. w 3/40 cz., P. O. w 3/40 cz., J. P. w 3/40 cz. i M. F. w 3/40 cz.; w punkcie 2 decyzji orzekł o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy Kraków łącznej kwoty: 1.771,70 zł i w punkcie 3 decyzji orzekł o sposobie zwrotu kwoty określonej w punkcie 2. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w postaci aktu notarialnego z 13 października 1976 r. z przeznaczeniem pod budowę Szpitala [...] w P.. W ocenie Starosty możliwy był zwrot ww. nieruchomości, wobec ustalenia jej zbędności na cel wywłaszczenia oraz braku innych przeszkód prawnych. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina Kraków, podnosząc, iż Starosta prawidłowo wskazał na cel wywłaszczenia. Natomiast w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej 25 maja 2016 r. ustalono, iż teren przedmiotowej działki stanowi droga – pas jezdni z płyt betonowych pokrytych asfaltem, a w pozostałej części chodniki z kostki brukowej po obu stronach jezdni oraz pas zielony po obu stronach jezdni. Podkreślono, że zgodnie z informacją zarządcy drogi, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, objęta postępowaniem działka wchodzi w całości w skład pasa drogowego ul. A., która to ulica nie posiada statusu drogi publicznej z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 585/14) stwierdzający nieważność punktu 1 załącznika do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. nr LXXXI/1062/09. Gmina wskazała, że inwestycja realizowana pod nazwą Szpital [...] obejmowała teren ok. 13 ha, na którym znajdować się miało kilkanaście obiektów: pawilonów szpitalnych i obiektów infrastruktury towarzyszącej. Plan budowy szpitala uwzględniać musiał także połączenie inwestycji z istniejącym układem dróg publicznych. Zdaniem Gminy z analizy ww. załącznika graficznego wynika, iż planowana droga – obecnie oznaczona jako ul. A., stanowić miała połączenie z ulicami: [...] i z pewnością nie mogła zostać zakwalifikowana jako droga wewnętrzna związana wyłącznie z obsługą szpitala. Wprawdzie cel wywłaszczenia – budowa Szpitala [...] - nie został w całości zrealizowany, to jego realizacja została rozpoczęta i częściowo ukończona, m. in. na działce objętej zaskarżoną decyzją, na której miała powstać i powstała ulica zapewniająca obsługę komunikacyjną, m.in. Szpitala. Mając na uwadze powyższe, strona odwołująca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w postaci aktu notarialnego z dnia 13 października 1976 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na cele budowy Szpitala [...] w P., zgodnie z decyzją Urzędu Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska (znak: [...]) z [...] sierpnia 1974 r., która zatwierdzała plan realizacyjny Centrum Leczniczego-Szpitala [...]–w Krakowie (w zakresie ustalenia granic lokalizacji, dla podjęcia postępowania wywłaszczeniowego). Wojewoda podał, że kontynuacją ww. decyzji była decyzja Urzędu Miasta Krakowa – Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z [...] maja 1975 r. (znak: [...]), która zatwierdzała pod wzglądem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem znak: [...], dotyczący Szpitala [...] w Krakowie – P. ([...]) przy ul. L. – I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny łącznie z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr 1, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. Po drugie, w dacie zawarcia ww. umowy sprzedaży właścicielami dz. nr [...], obr. [...], A. gm. kat. P. byli M. N. i T. K. – oboje w 1/2 części, zaś z wnioskiem o jej zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby, czyli spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli. W związku z powyższym w sprawie znalazły zastosowanie przepisy art. 136 i n. u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynikało, iż dz. nr [...] o pow. 0,1668 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. P., podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0157 ha i nr [...] o pow. 0,1511 ha. Następnie dz. nr [...] o pow. 0,1511 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0150 ha i nr [...] o pow. 0,0179 ha. W dalszej kolejności działka nr [...] o pow. 0,0172 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0162 ha i nr [...] o pow. 0,0010 ha, natomiast dz. nr [...] o pow. 0,1182 podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0058 ha i nr [...] o pow. 0,1122 ha. Z kolei działki nr [...] i nr [...] zniosły się wraz z wieloma innymi działkami do działki nr [...], która zmieniła konfigurację i oznaczenia na działkę nr [...] o pow. 1,6452 ha. Jednocześnie dz. nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0017 ha i nr [...] o pow. 1,6435 ha, która natomiast podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,1587 ha i nr [...] o pow. 1,4848 ha. Następnie dz. nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,[...]52 ha, nr [...] o pow. 0,3044 ha i nr [...] o pow. 0,5652 ha, zaś dz. nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,4777 ha, nr [...] o pow. 0,0587 ha i nr [...] o pow. 0,0288 ha. Z kolei dz. nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] o pow. 0,1757 ha, nr [...] o pow. 0,0219 ha, nr [...] o pow. 0,0713 ha, nr [...] o pow. 0,0537 ha i nr 69/35 o pow. 0,1554 ha. Ponadto dz. nr [...] podzieliła się m. in. na dz. nr [...] o pow. 0,0222 ha – przy czym podział ten nie został zatwierdzony. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zwrot nieruchomości obecnie oznaczonej jako projektowana dz. nr [...] o pow. 0,0222 ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków. W dalszej kolejności organ drugiej instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym, w ocenie Wojewody, organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić – czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 u.g.n., jako że ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno art. 136, jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Z kolei doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonego w umowie sprzedaży ogólnie jako budowa Szpitala [...] w P. w Krakowie, Starosta dokonał na podstawie załącznika graficznego do decyzji Urzędu Miasta Krakowa – Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1975 r. (znak: [...]), która zatwierdzała plan realizacyjny objęty załącznikiem znak: [...], dotyczący Szpitala [...] w Krakowie-P. przy ul. L. Wojewoda wskazał, że na podstawie ww. załącznika ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącymi wzdłuż chodnika instalacją gazową (powstałą jeszcze przed datą wywłaszczenia, oznaczoną na ww. planie) i kanalizacją opadową. Organ odwoławczy podkreślił, że 25 maja 2016 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż teren nieruchomości w granicach wywłaszczonej dz. nr [...] stanowi pas jezdni z płyt betonowych pokrytych asfaltem, a także chodnik z kostki brukowej z rynną odwadniającą oraz pas zielony po obu stronach jezdni. Stwierdzono również, że w granicach działki wydzielonej do zwrotu, tj. nr [...], zlokalizowane jest drzewo liściaste. Z kolei w odniesieniu do granicy północnej ustalono, że przebiega po ogrodzeniu z blachy falistej, zaś granica południowa biegnie po ogrodzeniu z kratek stalowych. Ponadto w trakcie postępowania ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdują się następujące sieci infrastruktury miejskiej: sieć wodociągowa 500 mm. wybudowana w 1964 r.; sieć gazowa średniego ciśnienia DN 150, wykonana w 1975 r. czynna infrastruktura teletechniczna w postaci kanalizacji teletechnicznej. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że jak wynikało z pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z 12 lutego 2014 r., przedmiotowa działka nie była obciążona prawami obligacyjnymi, ani prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Dodatkowo ustalono, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie poinformował pismem z 31 grudnia 2013 r., że dz. nr [...], poł. obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków została zajęta w całości pod pas drogowy ul. A., która to ulica na podstawie uchwały Nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wojewoda zaznaczył, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 585/14), stwierdzono nieważność załącznika do uchwały Nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, tj. w zakresie pozycji nr 1 – ulica A. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, ul. A. w Krakowie nie posiada aktualnie statusu drogi publicznej i w związku z tym stanowi obecnie drogę wewnętrzną. Ponadto w celu ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu organ pierwszej instancji pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia lotnicze obejmujące przedmiotową nieruchomość wykonane w 1975 r., 1982 r., 1993 r., 1998 r. i 2004 r. Na tej podstawie ustalono, że w 1975 r. nieruchomość przeznaczona do wywłaszczenia stanowiła teren zielony w sąsiedztwie pól uprawnych. Z kolei na zdjęciu wykonanym w 1982 r. przedmiotowy teren był rozjeżdżony przez ciężki sprzęt, zaś w sąsiedztwie nieruchomości widoczne były ogródki działkowe. Ze zdjęcia z 1993 r. wynikało natomiast, że na przedmiotowej działce istniała w tym miejscu droga, a także w sąsiedztwie zostały wybudowane obiekty projektowanego w tym miejscu szpitala. Ponadto również zdjęcie wykonane w 1998 r. wskazywało, iż sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie, za wyjątkiem słupów oświetleniowych, jakie pojawiły się na odcinku ul. A.. Dodano, że obiekty budowanego szpitala wyglądały na nieukończone, a teren był nieuporządkowany. Podobnie na zdjęciu wykonanym w 2004 r. sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ większej zmianie, bowiem z przedmiotowego zdjęcia wynikało, że w dalszym ciągu budowa Szpitala [...] nie została ukończona. Jednocześnie wyjaśniono, że wspomniana droga dojazdowa do budowy została zaadoptowana dla potrzeb obsługi ruchu pobliskiego osiedla mieszkaniowego Piaski Nowe. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia, Szpital [...] w P. nigdy nie został ukończony. Z dokumentacji technicznej udostępnionej przez B. S.A. wynikało, iż jakkolwiek budowa rozpoczęła się w 1984 r. poprzez wykonanie zaplecza technicznego i była kontynuowana w latach 1985-1990, to jednak stan zaawansowania budowy poszczególnych pawilonów szpitalnych został oszacowany na 30-50% (stan surowy otwarty) w zależności od pawilonu. Z tych względów zdaniem Wojewody trudno było uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na części dz. nr [...], w granicach dz. nr [...], obr. [...], przez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie, a także wykonanie oświetlenia ulicznego, skoro cel główny, jakim była budowa Szpitala [...], nigdy nie został zrealizowany. Według organu odwoławczego, realizacja tymczasowej drogi dojazdowej do szpitala (obecnie ul. A. w Krakowie wraz z chodnikiem i pasem zieleni) nie mogła stanowić potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości wobec faktu niezrealizowania głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa Szpitala [...] w P.. Bez znaczenia pozostawał także fakt wydania przywołanego w odwołaniu pozwolenia na budowę z [...] lipca 1999 r. wydanego przez Prezydenta Miasta Krakowa. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że realizację niezbędnej dla zrealizowania głównego celu wywłaszczenia infrastruktury technicznej (w tym terenów zielonych, chodników, ale też ulicy dojazdowej), która miała służyć realizacji celu głównego (w tym przypadku budowy Szpitala [...] w P.) – można co do zasady uznać za realizację celu wywłaszczenia jednak o tyle, o ile zrealizowana została główna jego część (tj. w tym przypadku Szpital [...] w P.). W ocenie Wojewody nie sposób było natomiast uznać za realizację celu wywłaszczenia, polegającego na budowie państwowej placówki szpitalnej, wybudowania przez podmiot prywatny placówki powołanej do komercyjnego świadczenia usług medycznych, w związku z czym nie zasługiwał na aprobatę argument strony odwołującej, jakoby o zrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczyć miało powstanie aktualnie istniejącego szpitala Św. Rafała w pobliżu przedmiotowej nieruchomości, na której znajduje się obecnie droga prowadząca do tej placówki. Ponadto odnosząc się do rozstrzygnięcia o zwrocie na rzecz Gminy Kraków zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 1.771,70 zł, organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz przedstawione w zaskarżonej decyzji uzasadnienie tej kwestii, jak również powodów nieuwzględnienia w niniejszej sprawie nakładów na przedmiotową nieruchomość (o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n.), jako niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia (w ramach rozpoczętej budowy Szpitala [...] powstała jedynie droga tymczasowa z płyt betonowych), należało uznać za prawidłowe. Jednocześnie w tym miejscu organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że jednostka organizacyjna Urzędu Miasta Krakowa (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie) nie była stroną w niniejszym postępowaniu, zaś z informacji przekazanej przez tę jednostkę wynikało, że ul. A. w Krakowie jest obecnie drogą wewnętrzną. Tym samym zarzuty podniesione w odwołaniu przez Gminę Kraków należało w ocenie tego organu uznać za nieuzasadnione i niezasługujące na uwzględnienie. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane m.in. w oparciu o art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139 i art. 140 ust. 1-4, art. 142 i art. 216 u.g.n. Sąd ten powołał się również na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Sąd pierwszej instancji podniósł, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku, w tym powinien ustalić czy dana nieruchomość, której zwrotu domaga się wnioskodawca, została zajęta pod drogę publiczną, a w związku z tym czy nie zaistniała jedna z negatywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem tego Sądu w sprawie bezsporne są okoliczności związane - zarówno z przysługującym wnioskodawcom – E. K., J. K., K. K., M. F., P. O. (następcy prawnemu zmarłej w toku postępowania administracyjnego wnioskodawczyni M. (M.) O.), J. P., A. N. (obecnie: N.) oraz K. N. - z prawem do żądania zwrotu wnioskowanej nieruchomości (spadkobiercy poprzednich właścicieli – M. N. i T. K.), jak i związane z faktem, iż wnioskiem została objęta nieruchomość wywłaszczona uprzednio na mocy umowy sprzedaży z 13 października 1976 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że nieruchomość oznaczona obecnie jako dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, o pow. 0,0222 ha (powstała z podziału dz. nr [...]), w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, została wywłaszczona (nabyta na rzecz Skarbu Państwa) na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w postaci aktu notarialnego z przeznaczeniem pod budowę Szpitala [...] w P., zgodnie z decyzją Urzędu Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 1974 r., która zatwierdzała plan realizacyjny Centrum Leczniczego-Szpitala [...] P. – dz. P. w Krakowie (w zakresie ustalenia granic lokalizacji, dla podjęcia postępowania wywłaszczeniowego). Jak wskazały organy obu instancji, kontynuacją ww. decyzji była decyzja Urzędu Miasta Krakowa – Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z [...] maja 1975 r., która zatwierdzała pod wzglądem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem, dotyczący Szpitala [...] w Krakowie – P. ([...]) przy ul. L. – I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny łącznie z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr 1, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. Ponadto z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynikało, iż dz. nr [...] o pow. 0,1668 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. została poddana wielokrotnym podziałom, zmieniając przy tym swoje oznaczenie i obecnie nieruchomość, której zwrotu domagają się wnioskodawcy oznaczona jest jako dz. nr [...] o pow. 0,0222 ha, powstała z podziału dz. nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], poł. obr. [...], A. gm. kat. P.. Sąd ten zwrócił uwagę, że ostatni z dokonanych podziałów, tj. dz. nr [...], m. in. na dz. nr [...] o pow. 0,0222 ha, nie został zatwierdzony w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Jednakże sporządzony przez geodetę projekt podziału nieruchomości nr [...] i nr [...] był wykonany właśnie ze względu na toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto projekt podziału nieruchomości dz. [...] i nr [...], zawierający opis planowanych zmian został poświadczony, że był on opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez organ prowadzący ww. państwowy zasób, tj. Prezydenta Miasta Krakowa, który w przedmiotowej sprawie reprezentuje stronę skarżącą – Gminę Miejską Kraków. Okoliczność ta nie była również kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, jak też nie została podniesiona w skardze. Brak zatwierdzenia podziału nieruchomości nie miał więc wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Małopolskiego, tym bardziej, że granice przedmiotowej nieruchomości były możliwe do ustalenia w sposób opisowy, tak jak miało to miejsce w trakcie przeprowadzonej 25 maja 2016 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodziła także przeszkoda określona w art. 229 u.g.n. W ocenie tego Sądu w przedmiotowej sprawie organy zasadnie ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca obecnie fragment pasa drogowego ulicy A. w części dotyczącej działki nr [...] (z której po podziale powstała m.in. działka nr [...]), nie posiadała statusu drogi publicznej i w czasie orzekania o jej zwrocie nie stanowiła ona części drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 2a u.d.p.). Co prawda Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 23 września 2009 r. uchwałę Nr LXXXI/1062/09 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, w której w § 1 postanowiono, że zalicza się do kategorii dróg gminnych ulice wyszczególnione w załączniku do ww. uchwały, gdzie w punkcie pierwszym wskazano na ulicę A., niemniej jednak – jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski – prawomocnym wyrokiem z 19 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 585/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność punktu 1 załącznika do ww. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. W rezultacie tego orzeczenia uznane za nieważne zapisy ww. uchwały należało traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, co wykluczało przyjęcie, iż w dacie orzekania o zwrocie objętej niniejszą sprawą nieruchomości zlokalizowana w jej obrębie ulica A. posiadała status drogi publicznej. Przechodząc natomiast do oceny ziszczenia się materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, którą stosownie do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa działka została wywłaszczona z przeznaczeniem "pod budowę Szpitala [...] w P.". Zasadnie organy obu instancji wskazały przy tym, że na podstawie załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji, teren części dz. nr [...] przeznaczony był pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącymi wzdłuż chodnika instalacją gazową (powstałą jeszcze przed datą wywłaszczenia, oznaczoną na ww. planie) i kanalizacją opadową. W kontrolowanym postępowaniu na podstawie wyników rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu przeprowadzonej 25 maja 2016 r. ustalono, że teren przedmiotowej działki stanowi pas jezdni z płyt betonowych pokrytych asfaltem, a także chodnik z kostki brukowej z rynną odwadniającą oraz opas zielony po obu stronach jezdni. Ponadto Starosta Krakowski pozyskał zdjęcia lotnicze wykonane w 1975 r., 1982 r., 1993 r., 1998 r. i 2004 r. z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie w celu ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu, z których wynikało, że w 1975 r. nieruchomość przeznaczona do wywłaszczenia stanowiła teren zielony w sąsiedztwie pól uprawnych. Z kolei na zdjęciu wykonanym w 1982 r. przedmiotowy teren był rozjeżdżony przez ciężki sprzęt, zaś w sąsiedztwie nieruchomości widoczne były ogródki działkowe. Ze zdjęcia z 1993 r., wynikało natomiast, że na przedmiotowej działce istniała w tym miejscu droga, a także w sąsiedztwie zostały wybudowane obiekty projektowanego w tym miejscu szpitala. Ponadto również zdjęcie wykonane w 1998 r. wskazywało, iż sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie, za wyjątkiem słupów oświetleniowych, jakie pojawiły się na odcinku ul. A., natomiast obiekty budowanego szpitala wyglądały na nieukończone, a teren był nieuporządkowany. Podobnie na zdjęciu wykonanym w 2004 r. sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ większej zmianie, bowiem z przedmiotowego zdjęcia wynikało, że w dalszym ciągu budowa Szpitala [...] nie została ukończona. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji technicznej udostępnionej przez B. S.A. wynikało, iż budowa rozpoczęła się w 1984 r. poprzez wykonanie zaplecza technicznego i była kontynuowana w latach 1985-1990. Podkreślono, że stan zaawansowania budowy poszczególnych pawilonów szpitalnych został oszacowany na 30-50% (stan surowy otwarty) w zależności od pawilonu. W oparciu o ww. dowody, zarówno Starosta Krakowski, jak i Wojewoda Małopolski prawidłowo i zgodnie z prawem uznali, że cel wywłaszczenia polegający na budowie Szpitala XXX-lecia w P. nie został zrealizowany. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, trudno bowiem uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...], w granicach działki nr [...], obr. [...], przez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie, a także wykonanie oświetlenia ulicznego, skoro cel główny, jakim była budowa bezsprzecznie publicznego Szpitala [...], nigdy nie został zrealizowany. Tym samym należało uznać, że w takim przypadku również konieczna do jego funkcjonowania infrastruktura w postaci m.in. dróg dojazdowych oraz odpowiednich instalacji w celu doprowadzenia mediów nie mogła zostać zrealizowana. Wszelkie tymczasowe drogi w postaci ułożenia płyt betonowych jako dojazd do placu budowy (które, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do części dz. nr [...], nie posiadają przy tym statusu drogi publicznej), mogłyby jedynie oznaczać etap wstępny do rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji, a nie jej ostateczne zrealizowanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zajęcie terenu przez wykonawcę pod zaplecze budowy nie jest bowiem samo w sobie celem wywłaszczenia, a pozostałości po tym zapleczu budowy nie usprawiedliwiają odmowy zwrotu nieruchomości, skoro cel wywłaszczenia – budowa Szpitala [...] – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – nie został w ogóle zrealizowany. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut podniesiony przez Gminę Miejską Kraków, zgodnie z którym, pomimo niezrealizowania w całości celu wywłaszczenia, tj. budowy Szpitala [...], to jego realizacja została rozpoczęta i częściowo ukończona, m.in. na działce objętej zaskarżoną decyzją, na której miała powstać i powstała ulica zapewniająca obsługę komunikacyjną, m.in. szpitala. Wprawdzie z planu realizacyjnego budowy szpitala z 1976 r. wynika, że sporny teren był przeznaczony pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika oraz pod instalację gazową i kanalizacji opadowej, ale trzeba pamiętać, że nie liczy się w tej sprawie treść decyzji lokalizacyjnej, ale cel wywłaszczenia, a celem tym była "budowa szpitala". Powstałe wzdłuż ww. płyt betonowych instalacje nie służyły nigdy celowi wywłaszczenia – Szpitalowi [...], skoro szpital ten nigdy nie powstał. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości budowa infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji, a także prowizorycznej sieci wodnej, gdyż taka infrastruktura z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (zoA. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1088/99, LEX nr 57175). W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut strony skarżącej, jakoby o zrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczyć miało powstanie szpitala [...] w pobliżu przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem trafnie zauważył Wojewoda Małopolski, nie sposób było uznać za realizację celu wywłaszczenia, polegającego na budowie państwowej placówki szpitalnej zaplanowanej w 1976 r., wybudowania przez podmiot prywatny placówki powołanej do komercyjnego świadczenia usług medycznych, nawet przy założeniu, że miałaby ona w pewnym zakresie świadczyć usługi objęte społecznym ubezpieczeniem zdrowotnym. Potencjalne, czy nawet faktyczne wykonywanie na podstawie odpowiedniej umowy z podmiotem publicznoprawnym określonych świadczeń zdrowotnych na rzecz tak ubezpieczonych podmiotów nie zmienia w żadnym wypadku prywatnoprawnego wymiaru ww. placówki powołanej przede wszystkim do komercyjnego świadczenia usług medycznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo organy administracyjne obu instancji zaznaczyły, że wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot części dz. nr [...], w granicach dz. nr [...], obr. [...] P. (tj. przed 8 marca 2013 r.), a właściwie zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) – przed 22 września 2004 r., nie doszło do spełnienia przesłanki z ww. wyroku, która przesądzałaby o braku zbędności na cel wywłaszczenia w stosunku do nieruchomości ozn. jako część działki nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...]. Tym samym za chybiony Sąd ten uznał zarzut pominięcia w zaskarżonej decyzji oceny prawnej Trybunału Konstytucyjnego zawartej w przywołanym wyżej wyroku. Nadto organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem tego Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wykazały, że zachodzą przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej obecnie jako dz. nr [...] o pow. 0,0222 ha, w granicach wywłaszczonej dz. nr [...]. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również wadliwości w ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz w przeprowadzonym w tym zakresie przez Starostę Krakowskiego postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie tego Sądu, określając bowiem wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość orzeczonego na rzecz Gminy Kraków na łączną kwotę 1 771,70 zł, organ pierwszej instancji należycie uzasadnił powody nieuwzględnienia w niniejszej sprawie nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości (o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n.), jako niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia. Kwota zwaloryzowanego odszkodowania wynikać bowiem musiała z ustalonego uprzednio w umowie z 13 października 1976 r. odszkodowania w wysokości 30 844,00 zł. Dopiero ta kwota, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że przedmiotem żądania objęto nieruchomość ozn. obecnie jako dz. nr [...] o pow. 0,0222 ha, posłużyła do ustalenia podstawy waloryzacji w wysokości 4 105,14 zł, która stanowiła odszkodowanie za grunt, ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 4 u.g.n. Z tych względów zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzje organów administracji obu instancji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w częściach wskazanych w treści decyzji, należało uznać za uzasadnione i zgodne z prawem. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zrzekła się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając brak realizacji celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży, pomimo iż przeprowadzone postępowanie dowodowe w przypadku poprawnej oceny dowodów i wyjaśnieniu podnoszonych okoliczności wykazałoby, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany został szczegółowo ustalony cel wywłaszczenia, tj. budowa drogi stanowiącej układ komunikacyjny tej części miasta; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie nastąpiło naruszenie ww. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy takie naruszenie miało miejsce; b) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, tj. nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w umowie sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa, pomimo iż na wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana część planowanej inwestycji określona precyzyjnie w dacie wywłaszczenia do realizacji na objętej wnioskiem nieruchomości. W uzasadnieniu Gmina przede wszystkim podkreśliła, że inwestycja pod nazwą "Szpital [...]" obejmowała teren ok. 13 ha, na którym miało znajdować się kilkanaście obiektów, które należało połączyć z istniejącym układem dróg. Przedmiotowa nieruchomość miała pełnić funkcję drogową i w dacie orzekania taką funkcję pełniła. Wprawdzie obecnie ulica A. nie posiada statusu drogi publicznej, to w dacie złożenia wniosku o zwrot taką drogą była. Cel wywłaszczenia na działki nr [...] został zrealizowany przed datą złożenia wniosku o zwrot. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K. N. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Mając na uwadze tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 200[...]/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). W orzeczeniu z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że jak wynika z dokumentów zebranych przez organy orzekające w niniejszej sprawie, nieruchomość oznaczona obecnie jako dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, o pow. 0,0222 ha (powstała z podziału dz. nr [...]), w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, została wywłaszczona (nabyta na rzecz Skarbu Państwa) na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w postaci aktu notarialnego z dnia 13 października 1976 r. [...], zawartej według przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę Szpitala [...] w P. (k. 3 akt administracyjnych I instancji), zgodnie z decyzją Urzędu Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska ([...]) z dnia [...] sierpnia 1974 r., która zatwierdzała plan realizacyjny Centrum Leczniczego-Szpitala [...] P. – dz. P. w Krakowie (w zakresie ustalenia granic lokalizacji, dla podjęcia postępowania wywłaszczeniowego). Jak wskazały organy obu instancji – a czego nie kwestionowała też strona skarżąca kasacyjnie – kontynuacją ww. decyzji była decyzja Urzędu Miasta Krakowa – Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1975 r. (znak: [...]), która zatwierdzała pod wzglądem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem znak: [...], dotyczący Szpitala [...] w Krakowie – P. ([...]) przy ul. L. – I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny łącznie z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr 1, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. Ponadto z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie (projektów podziału nieruchomości – zalegające w aktach administracyjnych I instancji, m.in. na k. 10-18) wynikało, iż dz. nr [...] o pow. 0,1668 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. została poddana wielokrotnym podziałom, zmieniając przy tym swoje oznaczenie i obecnie nieruchomość, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, oznaczona jest jako dz. nr [...] o pow. 0,0222 ha i powstała z podziału dz. nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej dz. nr [...], poł. obr. [...], A. gm. kat. P.. Nieruchomość ta w dalszym ciągu stanowi własność Gminy Kraków. Rozpatrujące sprawę organy obu instancji wskazały, że na podstawie załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji nr [...], teren części dz. nr [...] przeznaczony był pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącymi wzdłuż chodnika instalacją gazową Ø 150 (powstałą jeszcze przed datą wywłaszczenia, oznaczoną na ww. planie) i kanalizacją opadową. Na podstawie wyników rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, przeprowadzonej w dniu 25 maja 2016 r. ustalono natomiast, że teren przedmiotowej działki stanowi pas jezdni z płyt betonowych pokrytych asfaltem, a także chodnik z kostki brukowej z rynną odwadniającą oraz opas zielony po obu stronach jezdni. Stwierdzono również, że w granicach działki wydzielonej do zwrotu, tj. nr [...], zlokalizowane jest drzewo liściaste. Ponadto Starosta Krakowski pozyskał zdjęcia lotnicze wykonane w 1975 r., 1982 r., 1993 r., 1998 r. i 2004 r. z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie w celu ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu, z których wynikało, że w 1975 r. nieruchomość przeznaczona do wywłaszczenia stanowiła teren zielony w sąsiedztwie pól uprawnych. Na zdjęciu wykonanym w 1982 r. przedmiotowy teren był rozjeżdżony przez ciężki sprzęt, a w sąsiedztwie nieruchomości widoczne były ogródki działkowe. Ze zdjęcia z 1993 r., wynikało natomiast, że na przedmiotowej działce istniała w tym miejscu droga, a także w sąsiedztwie zostały wybudowane obiekty projektowanego w tym miejscu szpitala. Również zdjęcie wykonane w 1998 r. wskazywało, iż sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie, za wyjątkiem słupów oświetleniowych, jakie pojawiły się na odcinku ul. A., natomiast obiekty budowanego szpitala wyglądały na nieukończone, a teren był nieuporządkowany. Podobnie na zdjęciu wykonanym w 2004 r., sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ większej zmianie. Z przedmiotowego zdjęcia wynikało, że w dalszym ciągu budowa Szpitala [...] nie została ukończona, co jest okolicznością niesporną. Zatem cel wywłaszczenia polegający na budowie Szpitala XXX-lecia w P. nie został zrealizowany. Trudno bowiem uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...], w granicach działki nr [...], obr. [...], przez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie, a także wykonanie oświetlenia ulicznego, skoro cel główny, jakim była budowa bezsprzecznie publicznego Szpitala [...], nigdy nie został zrealizowany. Tym samym należało uznać, że w takim przypadku również konieczna do jego funkcjonowania infrastruktura w postaci m.in. dróg dojazdowych oraz odpowiednich instalacji w celu doprowadzenia mediów nie mogła zostać zrealizowana. Wszelkie tymczasowe drogi w postaci ułożenia płyt betonowych jako dojazd do placu budowy (które, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do części dz. nr [...], nie posiadają przy tym statusu drogi publicznej), mogłyby jedynie oznaczać etap wstępny do rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji, a nie jej ostateczne zrealizowanie. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że nieruchomość, której wniosek o zwrot dotyczy, stanowi obecnie fragment pasa drogowego ulicy A. w części dotyczącej działki nr [...] (z której po podziale powstała m.in. działka nr [...]). Ulica ta nie posiadała statusu drogi publicznej i w czasie orzekania o jej zwrocie nie stanowiła ona części drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym w szczególności art. 2a u.d.p. Co prawda Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 23 września 2009 r. uchwałę Nr LXXXI/1062/09 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, w której w § 1 postanowiono, że zalicza się do kategorii dróg gminnych ulice wyszczególnione w załączniku do ww. uchwały, gdzie w punkcie pierwszym wskazano na ulicę A., jednak prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 585/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność punktu 1 załącznika do ww. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r., które to rozstrzygnięcie Sądu wyeliminowało w zaskarżonym zakresie z obrotu prawnego przedmiotową uchwałę ze skutkiem ex tunc. W rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy ww. uchwały należało traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, co tym samym wykluczało przyjęcie, iż w dacie orzekania o zwrocie objętej niniejszą sprawą nieruchomości, zlokalizowana w jej obrębie ulica A. posiadała status drogi publicznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że takiej oceny nie zmienia podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że ulica A., będąca w dacie złożenia wniosku drogą publiczną, wykorzystywana jest nadal, wraz ze szczegółowo opisaną w zaskarżonej decyzji infrastrukturą techniczną, zlokalizowaną w pasie drogowym, do "prowadzenia ruchu drogowego" oraz niepoparte żadnym dowodem twierdzenie, że z analizy załącznika graficznego do decyzji nr [...], wynikać by miało, iż ulicy tej nie można zakwalifikować jako drogi wewnętrznej związanej wyłącznie z obsługą szpitala. Nie zaistniała zatem negatywna przesłanka uniemożliwiająca dokonanie zwrotu ww. nieruchomości obejmującej swoim zakresem wywłaszczoną dz. nr [...], a polegająca na niedopuszczalności zwrotu działki w sytuacji, w której stanowiłaby ona część drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynikał w sposób na tyle jasny i czytelny w ww. powołanych dowodów, że dało się go zrekonstruować w sposób niebudzący wątpliwości. Celem tym była budowa Szpitala [...] w Krakowie-P. ([...]) przy ul. L.. Tylko w ramach tego celu sporna nieruchomość (obecnie działka nr [...]) przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącymi wzdłuż chodnika instalacją gazową (powstałą jeszcze przed datą wywłaszczenia) i kanalizacją opadową. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że cel wywłaszczenia określony jako budowa szpitala i infrastruktury drogowej z tą inwestycją związanej nie został zrealizowany. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje przy tym, że budowy szpitala nie ukończono. Podkreśla jedynie, że w planie realizacyjnym na spornej działce zaplanowana była droga, która stanowi obecnie ulicę A., a zatem cel wywłaszczenia na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany. Tymczasem ocena, czy na nieruchomości doszło do faktycznej realizacji celu publicznego, musi zostać oparta na ustaleniu, czy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano właściwy cel wywłaszczenia, a więc w niniejszej sprawie Szpital [...] w Krakowie-P., a dopiero wówczas można ocenić, czy zrealizowano także infrastrukturę niezbędną dla osiągnięcia celu wywłaszczenia – a więc choćby drogę prowadzącą do szpitala. W tym kontekście podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty, że już w dacie wywłaszczenia planowany układ dróg nie pełnił jedynie funkcji służącej obsłudze samej budowy szpitala, lecz wpisywał się w sieć dróg miasta, pozostaje bez znaczenia. Celem wywłaszczenia nie była bowiem budowa ulicy, lecz budowa szpitala, w ramach której miała powstać także jezdnia i chodnik. Skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to bez prawnego znaczenia pozostaje okoliczność, że obecnie na działkach przeznaczonych w decyzji wywłaszczeniowych pod jezdnię w latach późniejszych zorganizowano drogę. Prawne znaczenia ma przy tym okoliczność, że w dacie orzekania o zwrocie ulica A. nie stanowiła drogi publicznej, a więc wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ulica ta stanowi drogę wewnętrzną. W myśl bowiem art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W tej sytuacji aktualne położenie działki nr [...] w granicach drogi wewnętrznej nie może prowadzić do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a obecne jej zagospodarowanie jest zgodne z planem realizacyjnym. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest ono zgodne z celem wywłaszczenia dokonanego w 1976 r. W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. W tych okolicznościach sprawy nie można też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wadliwie uznał działania organów za zgodne z prawem. Sąd ten prawidłowo bowiem ocenił, że organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Trafnie bowiem przyjął, że organy administracji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie i na tej podstawie w sposób należyty wyjaśniły stan faktyczny. Dokonana ocena materiału dowodowego nie przekraczała granic swobodnej oceny dowodów zakreślonej granicami art. 80 k.p.a. Skoro zatem skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.