II SA/Rz 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmawiającą S. G. ( dalej: "skarżący") zwrotu nieruchomości położnej , obr [...], oznaczonej jako działka nr 1116/12 o pow. 0,2961 ha, obj. KW nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta . W podstawie prawnej decyzji organ wskazał m.in. art 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n.") Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 30 czerwca 2014 r. S.G. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr 1116/12 o pow. 0,2961 ha, zbytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 29 września 1987 r. Decyzją z dnia[...] października 2016 r" nr [...] Starosta orzekł m.in. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1116/14 o pow. 0,2198 ha powstałej z podziału działki nr 1116/12 o pow. 0,2961 ha oraz odmowie zwrotu działki nr 1116/13 o pow. 0,0754 ha oraz działki nr 1116/15 o pow. 0,0009 ha, a także o zwrocie na rzecz Gminy Miasto zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 45 110,03 zł (słownie złotych: czterdzieści pięć tysięcy sto dziesięć 03 /100) oraz rozłożeniu odszkodowania na cztery roczne raty. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S.G. oraz Gmina Miasto . Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zwrot nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej prowadziłby do skutku sprzecznego prawem. Ponadto organ II instancji uwzględnił zarzut dotyczący ustalenia terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz wskazał, że Starosta nieprawidłowo ustalił strony postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosta ustalił, że działka nr 1116/12 o pow. 0,2961 ha, położona jest w pasie drogowym drogi publicznej, w związku z powyższym odmówił jej zwrotu na rzecz spadkobiercy poprzedniego jej właściciela. Nie zgadzając się z tą decyzją S.G. wniósł odwołanie. Zarzucił organowi I instancji dokonanie nieprawidłowych ustaleń oraz oparcie swojego rozstrzygnięcia na wątpliwych dowodach. Wojewoda zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wyjaśnił, że aktem notarialnym nr Rep. [...] z dnia 29 września 1987 r. E. B. w oparciu o artykuł 8 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości sprzedał Skarbowi Państwa działki nr: 1116/5, 1116/6, 1116/7 o łącznej powierzchni 0,7531 ha. Następnie działka nr 1116/7 podzieliła się na działki nr 1116/8 oraz nr 1116/9. Z kolei działka nr 1116/9 podzieliła się na działki nr: 1116/10, 1116/11 oraz 1116/12. O zwrot ostatniej z ww. działek zwrócił się S. G., który na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 23 listopada 2004 r. o sygn. akt [...], nabył w całości spadek po E. B. Organ wyjaśnił, że problematykę wywłaszczenia nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. O zbędności nieruchomości decyduje art. 137 ust.1 w myśl, którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo pływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ww. u.g.n. nakazuje stosować przepisy powołanej ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie oględzin wnioskowanej do zwrotu nieruchomości przeprowadzonych na gruncie w dniu 21 sierpnia 2015 r. stwierdzono, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przylega bezpośrednio do drogi, ulicy K. i znajduje się na niej część chodnika zlokalizowanego bezpośrednio przy tej ulicy. Przy drodze działka stanowi trawnik, dalej w odległości około 5-8 m znajduje się skarpa wzdłuż całej długości działki i teren jest obniżony w stosunku do drogi o około 1 m. Od strony północno — wschodniej działka przylega do ogrodzeń nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, usytuowanych przy ul. Św. Na działce rosną m.in. orzechy włoskie, jarząb pospolity, brzozy, sosny, świerk, dęby, sumak octowiec, leszczyna oraz krzewy owocowe. Na części działki nr 1116/12 znajduje się przydrożny parking z kostki brukowej. Ustalono, że inwestorem budowy parkingu na działce nr 1116/12 była Gmina Miasto i został on zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., natomiast jego przekazanie do użytkowania Miejskiemu Zarządowi Dróg nastąpiło w dniu [...] marca 2013 r. Zgodnie z informacją udzieloną w piśmie Wydziału Architektury Urzędu Miasta z dnia 19 lutego 2016 r. - nie odnaleziono planu zatwierdzonego przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia 12 czerwca 1985 r. nr [...]. Zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 1974 r. nr 9/74 w sprawie odstępstwa od miejscowego planu szczegółowego dzielnicy Nowe Miasto przedmiotowa działka leżała w terenie projektowanej ulicy ruchu normalnego 08KNII o szerokości w liniach rozgraniczających 40 m. W obowiązującym później Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Nowe Miasto uchwalonym przez Radę Miasta Uchwałą Nr [...] z dnia 28 września 1993 r. i zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta uchwalonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 23 czerwca 1992 r. działka była przeznaczona pod drogę publiczną. W aktualnie obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie al. prof. A. K. i ul. I. P. nieruchomość ta leży w terenie oznaczonym symbolem KDZ - droga publiczna klasy zbiorczej. Z uwagi na to, że cel nabycia nie został określony w akcie notarialnym, za prawidłowe organ II instancji ocenił określenie go na podstawie dokumentów planistycznych jako budowę drogi publicznej. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wywłaszczona nieruchomość nawet w przypadku braku realizacji celu wywłaszczenia nie może być zwrócona, jeżeli stanowi część drogi publicznej. W art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.; dalej: " ustawa o drogach publicznych") drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Powołując się na art. 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Według art. 4 pkt 1 ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W art. 4 pkt 2 ustawy wskazano, co należy rozumieć pod pojęciem drogi, co w powiązaniu z art.1 ustawy jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o legalną definicję drogi publicznej. Droga publiczna to, jak wskazał dalej, budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W granicach pasa drogowego zawiera się także zieleń przydrożna, w myśl art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Na tych podstawach organ II instancji przyjął, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym określenie to należy rozumieć, jako zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, obejmujący zarówno jezdnię, chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. W piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r. znak [...] - Miejski Zarząd Dróg poinformował, że działka 1116/12 stanowi pas drogowy al. K. , a jego granice określone zostały w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie al. K. i ul. P. . Pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. potwierdził, że cała działka nr 1116/12 zajęta jest pod pas drogowy ulicy K.. Przebieg pasa drogowego przedstawiono na załączniku graficznym. W cenie organu II instancji przebieg drogi publicznej został potwierdzony przez jednostkę organizacyjną organu administracji, a skarżący nie przedstawił żadnego skutecznego przeciwdowodu. W skardze do Sądu S.G. zarzucił decyzji naruszenie art: 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 78 §1, 79 a, 80 i 107 K.p.a. oraz art 136 ust. 3 u.g.n. oraz art 2a w zw. z art 4 pkt 1 i w ustawy o drogach publicznych. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W uzasadnieniu zarzucił, że organ II instancji nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, celu nabycia działki nr 1116/12 przez Skarb Państwa, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Podjął próbę podważenia ustaleń dokonanych na podstawie pism Miejskiego Zarządu Dróg , które nie stanowią w jego ocenie dowodu w postępowaniu administracyjnym. W dalszej kolejność zarzucił organowi II instancji zaniedbanie w zakresie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, naruszenia tym samym art 79 a § 1 K.p.a. w zw. z art 10 § w K.p.a.- niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zaprzecza by działka nr 1116/12 była drogą publiczną, na co wskazuje wypis z rejestru gruntów, w którym figuruje jako użyte Bp a nie dr. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Jeszcze raz podkreślił, że ustalenia dokonano na podstawie dokumentów przedstawianych przez Miejski Zarząd Dróg, którym skarżący nie przeciwstawił żadnych dowodów, w związku z czym nie podważył ich wiarygodności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że jest ona prawidłowa, zaś zarzuty skargi bezzasadne. Kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 i art. 137 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjaśnienie pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" ustawodawca zawarł natomiast w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powołane wyżej przepisy są wprawdzie podstawowymi, lecz jednak nie jedynymi normami prawnymi, regulującymi kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W myśl art. 2 u.g.n., ustawa ta nie narusza bowiem innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. W kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględnić należało treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom (art. 1 u.g.n.). Dla ustalenia pojęcia drogi należy zastosować art. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że pod pojęciem drogi rozumie się "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), zaś pod pojęciem pas drogowy "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" (art. 4 pkt 1). Pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), zgodnie z którym droga to "wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt". W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że ulica K. jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej. Strona skarżąca nie kwestionuje również ustalenia, że celem wywłaszczenia była budowa drogi. Spornym natomiast pozostaje ustalenie zajęcia przedmiotowej działki pod pas drogowy ww. drogi publicznej i skutki tego faktu. Sąd nie podziela zarzutów skargi co do naruszenia przepisów K.p.a. odnośnie ustaleń dokonanych przez organy w zakresie w jakim działka nr 1116/12 jest w całości częścią pasa drogowego. W kluczowym w sprawie piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r. znak [...] - Miejski Zarząd Dróg poinformował, iż działka 1116/12 stanowi pas drogowy al. K. , a jego granice określone zostały w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie al. K. i ul. P. . Ponadto Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. potwierdził, iż cała działka nr 1116/12 zajęta jest pod pas drogowy ulicy K.. Przebieg pasa drogowego przedstawiono na załączniku graficznym. W trakcie oględzin wnioskowanej do zwrotu nieruchomości przeprowadzonych na gruncie w dniu 21 sierpnia 2015 r. stwierdzono, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przylega bezpośrednio do drogi, ulicy K. i znajduje się na niej część chodnika zlokalizowanego bezpośrednio przy tej ulicy. Przy drodze działka stanowi trawnik, dalej w odległości około 5-8 m znajduje się skarpa wzdłuż całej długości działki i teren jest obniżony w stosunku do drogi o około lm. Od strony północno - wschodniej działka przylega do ogrodzeń nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, usytuowanych przy ul. Św. Na działce rosną m.in. orzechy włoskie, jarząb pospolity, brzozy, sosny, świerk, dęby, sumak octowiec, leszczyna oraz krzewy owocowe. Na części działki nr 1116/12 znajduje się przydrożny parking z kostki brukowej. W toku postępowania ustalono, że inwestorem budowy parkingu na działce nr 1116/12 była Gmina Miasto i został on zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia[...] marca 2009 r., natomiast jego przekazanie do użytkowania Miejskiemu Zarządowi Dróg nastąpiło w dniu 20 marca 2013 r. Jak wskazano wyżej, przebieg drogi publicznej został potwierdzony przez jednostkę organizacyjną organu administracji, powołaną do zarządzania drogą, a skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnego dowodu przeciwnego. Zatem nie obalił domniemania wiarygodności przedstawionych przez Miejski Zarząd Dróg dokumentów oraz wyjaśnień. Zagospodarowanie fragmentu pasa drogowego pod zieleń lub parking nie stanowi o braku realizacji celu wywłaszczenia, nawet jeżeli pierwotny projekt modyfikowano. Niezależnie od tego, w jaki sposób powstała droga publiczna, istnieje ona na spornej nieruchomości, co powoduje, że jej zwrot nie jest możliwy. Należy podkreślić za Pawłem Zaborniakiem ([w:] Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Opubl. LexisNexis), że w przepisach rozdziału 4 u.d.p. zawarto rozwiązania dotyczące ustalania granic pasa drogowego, jego ochrony, zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub ruchu. Położenie drogi wskazuje jednoznacznie na lokalizację pasa drogowego. Linie rozgraniczające drogę oraz linie rozgraniczające działkę zabudowaną drogą nie stanowią o położeniu granic pasa drogowego. Wytyczając przebieg linii granicznych pasa drogowego, należy więc kierować się dyrektywami zawartymi w art. 34 u.d.p. Granice pasa drogowego nie odpowiadają granicom wyznaczonym przez linie rozgraniczające szerokość drogi. Pojęcia linii rozgraniczającej szerokość drogi prawodawca używa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124), dalej r.w.t.. W myśl powołanych regulacji linami rozgraniczającymi drogę są granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (zob. § 3 pkt 3 r.w.t.). Minimalną szerokość linii rozgraniczających drogę przepisy rozporządzenia ustalają odrębnie dla ulic oraz dla dróg położonych w obszarze niezabudowanym i nieprzeznaczonym na zabudowę (zob. § 7 i 8 r.w.t.). Linie rozgraniczające szerokość drogi powinny zostać ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (§ 3 pkt 3 r.w.t.). Jeżeli linie rozgraniczające drogę należy ustalać na podstawie przepisów rozporządzenia, to granice pasa drogowego wyznacza się przy uwzględnieniu odległości minimalnych odpowiednio 0,75 m lub 2 m od obiektów i urządzeń wyszczególnionych w art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 34 u.d.p. Minimalna odległość 0,75 m dotyczy dróg o klasie niższej niż autostrada lub droga ekspresowa, minimalna odległość 2 m może służyć jedynie do ustalania przebiegu granicy pasa drogowego dróg klasy A i S (por. § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 r.w.t.). Linie granicy pasa drogowego nie są równoznaczne z granicą własności działki (zob. wyrok WSA z 8 października 2006 r., II SA/Rz 341/2006, niepubl.). Granica pasa drogowego może być węższa lub szersza niż działka, na której znajduje się droga. Należy zwrócić uwagę, że art. 34 u.d.p. nie wiąże granic pasa drogowego z granicą działki zabudowanej drogą, lecz z położeniem obiektów i urządzeń wymienionych w tym przepisie. Szerokość pasa drogowego przepisy komentowanej ustawy uzależniają od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. Informacje z ewidencji gruntów i budynków na temat przebiegu granic działki zajętej pod drogę publiczną również nie decydują o granicy pasa drogowego; można im przypisać wyłącznie znaczenie pomocnicze. Art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wśród danych, jakie zawiera ewidencja gruntów i budynków, nie wymienia przebiegu granicy pasa drogowego drogi publicznej. Art. 34 wskazuje wyznaczniki linii pasa drogowego (obiekty i urządzenia) przez odesłanie numeryczne do art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. W art. 4 pkt 1ustawodawca wymienił obiekty i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, natomiast w pkt 2 jest mowa o obiektach inżynierskich, urządzeniach oraz instalacjach stanowiących całość techniczno-użytkową, przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego. To, czy obiekt lub urządzenie infrastruktury technicznej jest związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (np. wodociąg, kabel energetyczny), podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi oraz obiektów i urządzeń technicznych znajdujących się w pasie drogowym (zob. wyrok NSA z 25 maja 2008 r., II GSK 135/2008, LexPolonica nr 1991286, niepubl.). Urządzeniami wchodzącymi w skład pasa drogowego są w szczególności urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę; przykładem obiektu może być MOP. W sprawach indywidualnych normowanych w rozdziale 4 u.d.p. podstawową kwestią formalno-prawną jest wyznaczenie przez zarządcę granic pasa drogowego co w niniejszej sprawie miało miejsce. Miejski Zarząd Dróg sprawuje zarząd nieruchomością wchodzącą w skład pasa drogowego niezależnie od wpisu do ewidencji czy ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Według art. 21 ust. 1 u.d.p., zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 – 4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Art. 22 ust. 1 u.d.p. nie wysławia expressis verbis wskazania, że zarząd drogi uzyskuje ex lege trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, jednakże z jego treści odczytywanej łącznie z unormowaniem zawartym w art. 21 ust. 1 tej ustawy wynika, że powstanie tego zarządu nie jest6 uwarunkowane wydaniem przez zarządcę drogi decyzji przewidzianej w art. 45 u.g.n. Uzyskanie przez zarząd drogi trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej jest możliwe m.in. dlatego, że podstawowe warunki zarządu drogowego, w tym dotyczące okresu jego trwania (ściślej rzecz ujmując – braku ograniczenia czasowego) i odpłatności, określone zostały ustawowo. Pozwala to stwierdzić, że z chwilą utworzenia przez zarządcę drogi jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, jednostka ta uzyskuje trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Skutek ten, podobnie jak przewidziany w art. 17 ust. 3 u.g.n., powstaje z mocy ustawy. Zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że działka nr 1116/12 nie wchodzi w skład pasa drogowego okazały się niezasadne. Skutkiem tegoż ustalenia jest wniosek o zrealizowanie na działce nr 1116/12 celu wywłaszczenia określonego jako budowa drogi co wyklucza jej zwrot. Wbrew twierdzeniom skargi przyczyną utrzymania przez Wojewodę odmownej decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa ulicy K. oraz fakt, że cały zawnioskowany do zwrotu teren znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej (str. 6 zaskarżonej decyzji). Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym określenie to należy rozumieć, jako zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, obejmujący zarówno jezdnię, chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Sąd nie podziela wykładni art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. zaprezentowanego w skardze, a sprowadzającego się do tezy, że art. 2a u.d.p. dotyczy jedynie gruntu objętego hipotezą art. 4 pkt 2 u.d.p., a nie art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. Powstaje tutaj zasadnicze pytanie, kiedy można mówić o "drodze" w aspekcie art. 2a u.d.p. Otóż należy się tu odwołać do definicji pasa drogowego i drogi zawartych w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. Konstatacja ta ma silne oparcie w powszechnie przyjętej zasadzie wykładni, że tożsame pojęcia użyte w danej ustawie należy rozumieć w taki sam sposób, zwłaszcza jeżeli ustawa posługuje się definicją legalną . W tym miejscu pojawia się istotne pytanie, czy art. 2a u.d.p. chodzi tylko o grunt pod budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.), czy też o grunt w granicach pasa drogowego, na którym faktycznie znajdują się również inne niż droga obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Z jednej strony można twierdzić, że skoro w art. 2a u.d.p. jest mowa o "drodze", a nie o "pasie drogowym", to w świetle rozróżnienia tych pojęć w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p., ustawodawca ograniczył pojęcie nieruchomości niedopuszczonych do obrotu prawnego do dróg. Innymi słowy, grunt w granicach pasa drogowego, który nie jest drogą. Zdaniem Sądu należy jednak opowiedzieć się za poglądem, że wyłączeniu spod zasiedzenia z uwagi na treść art. 2a u.d.p. podlega grunt w granicach pasa drogowego, na którym to gruncie, obok drogi, zlokalizowane są faktycznie również inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że wykładania językowa nie prowadzi tu do jednoznacznych wyników. W szczególności w art. 4 pkt 2 u.d.p. jest mowa również o pasie drogowym, a nie tylko o częściach składowych gruntu składających się na definicję drogi. Innymi słowy, droga jest pośrednio definiowana w u.d.p. również przez odwołanie się do pojęcia pasa drogowego. Należy przy tym pamiętać, że w chwili wejścia w życie art. 2a u.d.p. (tj. 1 stycznia 1999 r.), w ówczesnym art. 4 pkt 1 tej ustawy była jednolita definicja "drogi lub pasa drogowego", przez które to pojęcie rozumiano "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Wprowadzenie odrębnej definicji drogi i pasa drogowego nastąpiło dopiero na mocy art. 4 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu do rządowego projektu tej ustawy stwierdzono, że "Zmiana ta porządkuje słowniczek definicji pojęć używanych w ustawie. Jedną z istotnych zmian jest rozdzielenie pojęcia «droga« i «pas drogowy». Pierwsze z nich ma oznaczać wyłącznie budowlę, zaś drugie nieruchomość – grunt, na którym znajdzie się ta budowla wraz z obiektami i urządzeniami z nią związanymi (obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu)". Uzasadnienie to nie pozwala na przyjęcie, że wolą ustawodawcy było ograniczenie przestrzennych granic dróg publicznych w aspekcie szczególnej regulacji z art. 2a u.d.p. do gruntu pod budowlą. Po drugie, zasiedzeniu podlega grunt w ściśle określonych granicach, a nie części składowe nieruchomości. Takie zaś granice nieruchomości wyznacza tylko pas drogowy, a nie poszczególne części składowe nieruchomości wskazane w art. 4 pkt 2 u.d.p. Po trzecie, cel regulacji art. 2a u.d.p. (ograniczenie kręgu podmiotów mogących być właścicielami nieruchomości zajętych pod drogi publiczne do Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego) nie będzie w pełni zrealizowany, jeżeli istotne elementy infrastruktury drogowej, tj. inne niż droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p.) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, byłyby własnością innych podmiotów. Zbędne wydaje się przy tym szersze rozwijanie argumentów natury funkcjonalnej, a mianowicie, do jakich komplikacji praktycznych doprowadziłaby sytuacja, w której podmioty prywatne byłyby właścicielami gruntu, na którym zlokalizowane są np. pobocze drogi, rowy, chodniki, lub zieleń przydrożna. Po czwarte, proponowana wykładnia koresponduje z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, od 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odwołanie się do tej regulacji jest nie tylko uzasadnione tym, że ustawodawca mówi w niej o nieruchomościach "zajętych pod drogi publiczne", ale także faktem, że powołana ustawa z 13 października 1998 r. pozostawała w ścisłym związku z ustawą z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, na mocy której to ustawy (art. 52 pkt 2) dodano właśnie art. 2a u.d.p. Otóż na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przyjmuje się, że przestrzenny zasięg jego działania w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągu ruchu pojazdów i pieszych. Innymi słowy, w przypadku dróg publicznych już istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym (tak słusznie Dariusz Chaciński i Grzegorz Rząsa w glosie do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA 514/12). Reasumując zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. ----------------------- ; |i H str. 4 z 7