II OSK 2240/18

Dnia 20 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1791/17 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1791/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Ostateczną decyzją Starosta M. z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę pawilonów usługowych A i B celem uzyskania oddzielnych pomieszczeń usługowych i gospodarczych na działkach nr [...] i [...], położonych w M. przy ul. [...]. Skarżący przy piśmie z dnia 25 kwietnia 2017 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją, wskazując jako przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], Starosta M. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Organ I instancji ocenił, że skarżący nie dochował ustawowego terminu, o którym stanowi art. 148 § 1 K.p.a. Bowiem decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2007 r. została mu doręczona ponad 10 lat temu to znaczy z końcem czerwca 2007 r. Zażalenie na ww. postanowienie z [...] czerwca 2017 r. wniósł skarżący, podnosząc, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, tj. o tym, że Spółdzielnia Mieszkaniowa będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie jest stroną postępowania, gdyż stroną tą jest Miasto M., dowiedział się od "prawników" i wkrótce potem złożył wniosek o wznowienie, co oznacza zachowanie terminu. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie Starosty o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. jednomiesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Organ zwrócił uwagę, że do wniosku o wznowienie skarżący dołączył kopię postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] kwietna 2013 r. Wydział I Cywilny, sygn. akt [...], w sprawie z jego powództwa przeciwko Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, które zostało doręczone skarżącemu przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...]. W ocenie organu, z uzasadnienia powyższego postanowienia można wywieść, że skarżący jeszcze przed uzyskaniem decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wiedział z postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w P. (sygn. akt [...]), a zakończonego wyrokiem z dnia 16 października 2006 r., że Spółdzielnia mieszkaniowa [...] nie jest właścicielem lecz dzierżawcą wieczystym działki o nr [...]. Nie jest to zatem okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1791/17, oddalając skargę, wskazał, że niewadliwe są ustalenia organów obu instancji, co do tego, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 K.p.a. w konsekwencji czego prawidłowo odmówiono wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, organ I instancji nieprawidłowo zinterpretował art. 148 K.p.a., przyjmując, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania po upływie niemal 10 lat od otrzymania decyzji ostatecznej stanowi uchybienie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa, to jednak organ II instancji prawidłowo wskazał, że termin jednego miesiąca należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tą okolicznością, wskazaną przez skarżącego było oparcie ostatecznego rozstrzygnięcia na dowodach, które okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.). A mianowicie, skarżący podnosił, że organ wydając decyzję z dnia 23 maja 2007 r. oparł swoje ustalenia na okoliczności, iż to Spółdzielnia jest właścicielem działek, na których znajdują się lokale usługowe objęte wnioskiem o przebudowie, która okazała się fałszywa. Sąd wskazał, że wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest wystąpieniem w sprawie fałszywego dowodu, którego sfałszowanie musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W sprawie żaden z powyższych warunków nie został spełniony, co oznacza brak podstaw do przyjęcia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżący w swojej skardze wskazał, korygując swój wniosek o wznowienie postępowania, na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Każdy z przepisów art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. może być źródłem odrębnego postępowania uruchomionego wnioskiem strony, jednakże w każdym przypadku wstępnemu badaniu podlega zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Podsumowując, Sąd uznał za trafną ocenę organów administracji, co do braku zachowania terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Granice rozpoznania w niniejszej sprawie ograniczają się wyłącznie do oceny spełnienia formalnych przesłanek do wznowienia postępowania. Wobec ich braku organ nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd ocenił takie działanie, jako prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" w całości oraz zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że pismo w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej nie stanowi "innego aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.); - uznanie przez Sąd I instancji, że sprawa ta nie jest na tyle zawiła, że może być rozpatrywana w trybie uproszczonym, pomimo, że z uzasadnienia do skargi wynika, iż toczy się ona przez około 12 lat; - Sąd I instancji nie zbadał w sposób wystarczający stanu faktycznego, który dotyczył powodów przekroczenia ustawowego terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania; - Sąd I instancji nie odniósł się do wielu wątków tej sprawy zawartych w uzasadnieniu do złożonej skargi, np. nie zbadał powoływanej w uzasadnieniu sytuacji błędu w jakim tkwił skarżący, który, co bardzo istotne, nie ma ani wykształcenia prawniczego, ani wystarczającej wiedzy prawnej, a wprowadzany w błąd przez urzędników tak starostwa jak i organu wojewody na początku nawet nie wiedział, że tkwi w błędzie , co do praw spółdzielni, która niezgodnie z prawem uzyskała przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym, - Sąd I instancji nie podjął się zbadania przesłanek, które w tej sprawie byłyby wprost podstawą do zastosowania przez organ przepisu art. 156 K.p.a.; - Sąd I instancji bezpodstawnie i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego zakwestionował powołanie się przez skarżącego "art. 145 § 4 pkt 5" jako przesłanki wznowienia postępowania. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do wszystkich stron postępowania o wyrażenie zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi, wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą; dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że część zarzutów skargi kasacyjnej nie zawiera wskazania przepisów prawa, do których można by odnieść tę grupę zarzutów skargi kasacyjnej. Istota zarzutu skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, np. prawa procesowego, którego naruszenie w ocenie strony skarżącej skargą kasacyjną świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia Sądu Administracyjnego. Taka bowiem zasada wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe w części sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oznacza, że nie wykazano za ich pomocą aby istniały usprawiedliwione podstawy przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej, w jej treści w zasadzie nie podjęto próby podważenia wypowiedzianej w sprawie merytorycznej oceny, zgodnie z którą wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został złożony po terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Co istotne, ustalenie w tym zakresie stanowiło podstawę do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego przez organy administracyjne obu instancji. Należy wskazać, że niezależnie od wskazywanej przez skarżącego przesłanki wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. bądź art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wymagana była w sprawie ocena wniosku o wznowienie postępowania z punktu widzenia treści art. 148 § 1 K.p.a. A mianowicie, czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Na tym wstępnym etapie postępowania organ administracyjny nie bada więc kwestii merytorycznych, tj. zasadności wniosku (np. że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę brał udział podmiot nieuprawniony), lecz jedynie czy wniosek spełnia wymogi formalne warunkujące jego merytoryczne rozpatrzenie, ale ewentualnie z punktu widzenia wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanek, a nie art. 156 K.p.a., który dotyczy innego postępowania, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji. W tej sprawie skarżący przesłanki wznowienia postępowania łączył z okolicznością, że Spółdzielnia Mieszkaniowa będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie jest stroną postępowania [w sprawie, w której została wydana ww. ostateczna decyzja Starosty z 2007 r.], gdyż stroną tą jest Miasto M.. Jak oceniono, z doręczonego skarżącemu przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] kwietna 2013 r. Wydział I Cywilny, sygn. akt [...], wynika, że skarżący jeszcze przed wydaniem przez Starostę ww. decyzji z 2007 r. wiedział z postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w P. (sygn. akt [...]), a zakończonego wyrokiem z dnia [...] października 2006 r., że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie jest właścicielem, lecz dzierżawcą wieczystym działki o nr [...]. W związku z tym w sprawie Sąd I instancji niewadliwie uznał za trafną ocenę organów administracji, co do braku zachowania przez skarżącego terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z punktu widzenia treści art. 148 § 1 K.p.a. istotne jest to kiedy skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie niejako moment "dostrzeżenia" (zorientowania się) przez skarżącego, że dana okoliczność świadczyła o wydaniu decyzji w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Skoro, jak oceniono wskazywanej okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania skarżący dowiedział się w 2006 r., oparcie wniosku o wznowienie na tej okoliczności i jego złożenie w 2017 r. musiało skutkować stwierdzeniem, że wniosek ten został złożony z naruszeniem miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Dla tej oceny nie mają znaczenia powody przekroczenia ustawowego terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ w związku z zastosowaniem art. 148 § 1 K.p.a. sprawa podlega ocenie jedynie co do faktu terminowego złożenia podania o wznowienie postępowania. Ponadto dla oceny legalności wydania zaskarżonego wyroku w trybie uproszczonym nie ma znaczenia wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczności prowadzenia postępowania przez okres 12 lat. Po pierwsze, przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania wznowieniowego, które zostało wywołane wnioskiem skarżącego z 2017 r. A zatem postępowanie wywołane tym podaniem toczyło się kilka miesięcy, bo zakończyło się zaskarżonym postanowieniem Wojewody z [...] lipca 2017 r. Po drugie, zagadnienie prawne jakie wynikło z wydania tego postanowienia dotyczyło kwestii zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, co nie jest wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zagadnieniem skomplikowanym, które wymagało przeprowadzenia rozprawy przed Sądem Administracyjnym. Dlatego w omawianym wyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, co do wskazywanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 156 K.p.a. Podnoszone zaś w skardze kasacyjnej naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie przystaje do realiów przedmiotowej sprawy, ponieważ Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, a nie – jak wskazuje się w zarzucie skargi kasacyjnej – uznał skargę za niedopuszczalną i ją odrzucił. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.