II OSK 2375/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]"[...]spółka jawna z siedzibą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 791/17 w sprawie ze skargi "[...]"[...] spółka jawna z siedzibą we [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku garażowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 791/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę "[...]"[...] spółka jawna na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku garażowego Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 290; zwanej dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku garażowego z wydzielonymi lokalami garażowymi oznaczonymi numerami od [...] do [...] na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] (działka nr [...], AM-1, obręb [...]) w zakresie lokalu garażowego numer [...] oraz zobowiązał inwestora robót budowlanych - "[...]"[...] s.j. do przedstawienia w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne następujących dokumentów: - zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności, budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie osób sporządzających projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r.), a także obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz terenu objętego robotami przed dostępem "osób trzecich". Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez inwestora, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu postanowienia WINB podkreślił, że PINB przyjął prawidłową kwalifikację dla przedmiotowych robót budowlanych, uznając je za rozbudowę obiektu garażowego, ustalił w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, w tym zasadnie uznał, że inwestor przystępując do wykonania robót nie dysponował wymaganym dla tych robót pozwoleniem na budowę, udzielonym w formie decyzji przez uprawniony organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 791/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę inwestora na ww. postanowienie WINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, natomiast w przepisie art. 3 pkt 7 p.b. wyjaśniono, że pod pojęciem robót budowlanych rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei w przepisie art. 3 pkt 6 p.b. wyjaśniono, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. W ocenie Sądu I instancji z prawidłowych ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie i przyjętej w odniesieniu do przedmiotowych robót kwalifikacji wynika że roboty wykonane przez inwestora nie podlegają zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Czynności wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie (w tym oględziny nieruchomości udokumentowane protokolarnie, analiza archiwalnych dokumentów uzyskanych od właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej) wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestor przystępując do realizacji przedmiotowych robót nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, a zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako remont przedmiotowego garażu, dokonane 14 marca 2014 r. nie obejmowało robót faktycznie zrealizowanych przez inwestora polegających na wyburzeniu ścian i stropodachu i ich odbudowę w zmienionym usytuowaniu (potwierdzona dokumentem geodezyjnym rozbudowa garażu w kierunku wschodnim i zmiana lokalizacji ściany szczytowej) oraz wykonania robót w obrębie fundamentów i zwiększenia o ok. 50 cm wysokości lokalu garażowego (stwierdzonej podczas oględzin i na podstawie ortofotomap z podanych roczników). Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach faktycznych sprawy, nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie brak szczegółowego wyjaśnienia przez WINB kwestii naruszenia przy realizowaniu robót przepisów techniczno-budowlanych, stwierdzonego przez PINB. Organ ten w uzasadnieniu postanowienia poprzedzającego postanowienie zaskarżone ograniczył swoją argumentację związaną z tym zarzutem do wskazania, że obecnie przedmiotowy lokal garażowy narusza normy odległościowe określone w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną - powołując przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wskazania na niewłaściwy sposób odprowadzania z dachu tego obiektu wód opadowych na teren własny, ale utwardzony z powołaniem się na przepis § 28 ust. 2 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu nie zasługiwały też na akceptację zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, jakoby objęte postępowaniem i zaskarżonym orzeczeniem roboty budowlane stanowiły remont. Zdaniem Sądu przedmiotowe roboty budowlane nie odpowiadają zakresowi robót wskazanemu w ustawowej definicji remontu, a przyjęta przez organy kwalifikacja jako rozbudowy jest prawidłowa.  Wbrew zarzutom inwestora aktualna wysokość przedmiotowego garażu została ustalona została nie tylko na podstawie ortofotomapy ze wskazanych roczników, ale podczas czynności oględzin. Sąd oceniając materiał zebrany w sprawie nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organy nadzoru budowlanego są uprawnione do orzekania na podstawie stwierdzonych faktów i dokonanych ustaleń. W czynnościach oględzin uczestniczył aktywnie pełnomocnik inwestora. W skardze kasacyjnej "[...]"[...]s.j. z siedzibą [...] zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia polegającego na bezzasadnym przyjęciu, że skarżący doprowadził do rozbudowy oraz nadbudowy obiektu budowlanego w postaci lokalu garażowego o nr [...] przy ul. [...][...], a także doprowadził do wyburzenia ścian i stropodachu, podwyższył lokal oraz wykonał roboty w obrębie fundamentów przedmiotowego garażu, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie może uzasadniać tego twierdzenia z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji umożliwiającej porównanie wymiarów lokalu garażowego sprzed remontu, z tym który funkcjonuje obecnie po remoncie i potwierdza, że doszło w rzeczywistości do remontu garażu zgodnego ze zgłoszeniem i dołączonym do niego zakresem prac budowlanych; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, polegające na poczynieniu przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to jest ustalenia, że lokal garażowy o nr [...] został rozbudowy oraz nadbudowany, mimo nie dysponowania jakimkolwiek dowodem potwierdzającym tą tezę, bez dokonania jakichkolwiek czynności w zakresie weryfikacji prawdziwości tego stwierdzenia; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznaniowe stwierdzenie, iż mimo nieposiadania wiedzy specjalnej, którą dysponuje biegły, że ortofotomapy [...] z lat 2006, 2009, 2012, 2014 oraz 2015 wskazują na jednolitą wysokość lokali garażowych nr [...] i [...] do roku 2014 r., podczas gdy na podstawie załączonych do akt materiałów nie jest możliwe takie stwierdzenie bez dysponowania wiedzą specjalistyczną biegłego i nie uzyskanie przez organ opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne, który mógłby ustalić czy na podstawie ortofotomapy [...] z lat 2006, 2009, 2012, 2014 oraz 2015 można uznać, że lokale garażowe nr [...] i [...] mają jednolitą wysokość, a w następstwie przeprowadzenia przez skarżącą remontu doszło do jego podwyższenia, co miałoby wynikać z ortofotomapy z roku 2015; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prowadzony przez skarżącego remont budynku garażowego jednostanowiskowego na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] w zakresie lokalu garażowego nr [...] stanowi roboty budowlane, które można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy remont ten stanowi wyjątek od tej zasady z uwagi na zastosowanie art. 29 ust. 2 p.b. z którego wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że remont budynku garażowego jednostanowiskowego na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] w zakresie lokalu garażowego nr [...] prowadzony przez skarżącego stanowi roboty budowlane, na których wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy taki remont wymaga tylko i wyłącznie zgłoszenia budowy obiektów lub wykonania robót budowalnych niewymagających pozwolenia na budowę, a materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie daje podstaw do przyjęcia by doszło do robót budowlanych; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty budowlane prowadzone w budynku garażowym jednostanowiskowym na terenie nieruchomości przy ul. [...][...]w zakresie lokalu garażowego nr [...] wymagają pozwolenia na budowę i tym samym zachodzą warunki do wstrzymania prowadzenie robót budowlanych, podczas gdy roboty budowlane stanowiące remont, prowadzone w przedmiotowym garażu zostały w sposób prawidłowy zgłoszone w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...], a zakres zgłoszonych robót w całości obejmuje faktycznie przeprowadzone dotychczas i planowane w przyszłości roboty budowlane. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istotą toczącego się sporu, jest jednoznaczne ustalenie i stwierdzenie czy podejmowane przez inwestora prace względem lokalu garażowego nr [...] usytuowanego przy ul. [...][...] są remontem czy też jego rozbudową. Oczywistym w ocenie skarżącej kasacyjnie jest, że w przypadku ustalenia, że doszło do rozbudowy lokalu garażowego inwestor powinien uzyskać przewidziane w art. 28 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę. Z kolei w przypadku uznania, że przeprowadzone prace są jedynie remontem wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania przez inwestora robót remontowych przedmiotowego garażu, co też w dniu 14 marca 2014 r. uczynił. Skarżący od samego początku prowadzonego postępowania stoi konsekwentnie na stanowisku, że do rozbudowy lub nadbudowy lokalu garażowego nie doszło. Organy dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę skarżonych postanowień. Bezzasadnie przyjęto, że inwestor doprowadził do rozbudowy oraz nadbudowy obiektu budowlanego w postaci lokalu garażowego o nr [...] przy ul. [...][...], a także doprowadził do wyburzenia ścian i stropodachu oraz wykonał roboty w obrębie fundamentów przedmiotowego garażu, podczas gdy zebrany dotychczas materiał dowodowy w żaden sposób nie uzasadnia tego twierdzenia, nie daje też powodów by takie wnioski wysnuwać z przeprowadzonych dotychczas czynności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak jest obiektywnego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, który potwierdzałby twierdzenia organu czy Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia, że inwestor dokonał działań wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Brak jest dokumentacji sprzed przeprowadzenia remontu lokalu garażowego, która mogłaby potwierdzić słuszność wniosków prezentowanych w toku postępowania przez organy czy Sąd I instancji. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia remontu nabytego przez skarżącą kasacyjnie garażu jednostanowiskowego doszło do zgłoszenia tego faktu we właściwym organie. Zakres prac budowlanych obejmował: - wykonanie nowego pokrycia płasko dachu za pomocą papy termozgrzewalnej, - demontaż starego opierzenia i wykonanie nowego z blachy ocynkowanej, - demontaż starej rynny i rury spustowej oraz montaż nowej rynny i rury spustowej, - zbicie starych spękanych tynków zewnętrznych i wewnętrznych i wykonanie nowych, - renowacja starej posadzki wewnątrz garażu, - pomalowanie elewacji zewnętrznej farbą emulsyjną w kolorze białym, - pomalowanie tynków wewnętrznych farbą emulsyjną, - wykonanie wylewki betonowej na podjeździe do garażu, - demontaż starej bramy garażowej i montaż nowej. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we [...] w dniu [...] marca 2014 r. wydał zaświadczenie nr [...] informujące, że nie wnosi sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych na terenie przy ulicy [...][...]. Czynności wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu, nie wykazały by inwestor musiał dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę. Czynności wyjaśniające nie potwierdziły stanu faktycznego, który zdaniem organów i Sądu I instancji bezspornie udało się ustalić. W toku postępowania, jak zauważa Sąd I instancji, doszło do czynności kontrolnych w dniu 15 lipca 2015 r. oraz do oględzin nieruchomości w dniu 3 września 2015 r. Materiał z tych czynności miał potwierdzić ustalenia organów co do przeprowadzonych przez inwestora prac. Potwierdzono jedynie fakt, że garaż ten jest wyższy od pozostałych, co jednak nie było nigdy kwestionowane, ponieważ garaż ten od początku swojego istnienia był budynkiem wyższym od pozostałych, do niego przylegających. Brak jest dokumentacji w aktach sprawy, która w jakikolwiek sposób przeczyłyby temu twierdzeniu lub potwierdzałaby ingerencję inwestora w przedmiocie jego podwyższenia. Analiza przedłożonych przez DWINB do akt sprawy wydruków ortofotomapy z lat szczególnie 2014 i 2015 pozwala przyjąć, że dach garażu nr [...] i [...] się zmienił. Nie sposób jednak ustalić, jakie konkretnie zmiany miały miejsce, a w szczególności nie jest możliwe ustalenia, czy zmieniła się wysokość jednego z budynków .Sam fakt przeprowadzenia remontu garażu o nr [...] w dużym stopniu uprawdopodabnia, że zdjęcie dokonane przed tym remontem będzie się różniło w stosunku do zdjęcia wykonanego po remoncie. Oczywistym jest, że nie dysponując kompletnie żadnym dowodem na poparcie tezy o podwyższeniu garażu przez inwestora, organ II instancji powinien dokonać bezspornego ustalenia, poprzez na przykład zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu budownictwa, z której jednoznacznie by wynikało, czy na podstawie tych, dołączonych do akt sprawy wydruków ortofotomapy można wnioskować, że doszło do podwyższenia jednego z garaży. W toku prowadzonego przez inwestora remontu nie doszło nigdy do wyburzenia ścian garażu. Doszło jedynie do odtworzenia stanu pierwotnego przy wykorzystaniu ścian już istniejących. W niewielkiej części zostały one rozebrane, co wynikło z konieczności wymienienia materiałów nie nadających się do wykorzystania, i uzupełnienie nowymi materiałami. Z całą pewnością do rozebrania budynku nie doszło, doszło jedynie do rozebrania części ścian, w miejscach, w których materiał nie nadawał się do dalszej eksploatacji, co jednak w żadnym razie nie doprowadziło do sytuacji, w którym inwestor musiałby obiekt budować na nowo. Analogicznie kształtuje się sytuacja dotycząca rozebrania stropodachu, który faktycznie nigdy nie został rozebrany, a jedynie, zgodnie ze zgłoszeniem - naprawiony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne. Nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej pierwszy z podniesionych zarzutów. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to przepis mający charakter ogólny wskazując na oznaczone przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, gdy sąd dopatrzy się naruszenia w określonym stopniu przepisów postępowania. Przywołany przepis ma charakter wynikowy, to znaczy, że skuteczność zarzutu jego naruszenia jest uzależniona od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, których miałyby dopuścić się orzekające w sprawie organy, a których to wadliwie miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji. Takich przepisów nie wskazano w ramach pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art. 7). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1) oraz, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80). Art. 76 składa się natomiast z trzech jednostek redakcyjnych, lecz autor skargi kasacyjnej nie wskazał, do naruszenia którego konkretnie paragrafu art. 76 k.p.a. miało dojść w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji doszedł do usprawiedliwionych wniosków, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niewadliwy. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przy ul. [...][...] znajduje się nieruchomość zabudowana 3 budynkami parterowymi, garażowymi. Obiekty kryte są dachami jednospadowymi, z pokryciem papowym, wykonane są w technologii tradycyjnej, murowanej. Obiekty garażowe usytuowane są wzdłuż granic: zachodniej, północnej i południowej - przedmiotowej nieruchomości. Wzdłuż południowej granicy nieruchomości znajduje się budynek z siedmioma lokalami garażowymi o nr [...] do [...]. Garaż nr [...] znajduje się na zachodnim skraju tego budynku, wykonany jest w technologii tradycyjnej, murowanej, kryty jest stropodachem z pokryciem papowym i jest wyższy od pozostałych segmentów w rzeczonym budynku o ok. 50 cm. Obiekt posiada nową metalową bramę garażową - podnoszoną o wymiarach 3,0 m x 2,5 m, instalację, nowe obróbki blacharskie, orynnowanie i tynki zewnętrzne. Organy ustaliły także, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie przedmiotowego garażu, przy czym zgłoszenie to nie obejmuje wyburzenia ścian i stropodachu z ich odbudową w nowej lokalizacji, ani też wykonania robót w obrębie fundamentów. Obiekt został rozbudowany w kierunku wschodnim, natomiast podczas oględzin ustalono również, że przedmiotowy obiekt garażowy jest aktualnie wyższy od pierwotnej bryły budynku o ok. 50 cm. Na dokonanie tego typu robót budowlanych inwestor nie uzyskał stosownych zezwoleń. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności, znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym utrwalonym w aktach sprawy, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły, iż inwestor przystępując do realizacji przedmiotowych robót nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, a zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako remont przedmiotowego garażu, dokonane 14 marca 2014 r. nie obejmowało robót faktycznie zrealizowanych przez inwestora polegających na wyburzeniu ścian i stropodachu i ich odbudowę w zmienionym usytuowaniu (potwierdzona dokumentem geodezyjnym rozbudowa garażu w kierunku wschodnim i zmiana lokalizacji ściany szczytowej) oraz wykonania robót w obrębie fundamentów i zwiększenia o ok. 50 cm wysokości lokalu garażowego (stwierdzonej podczas oględzin i na podstawie ortofotomap z podanych roczników). Sąd I instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 84 k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, a w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano, do naruszenia której z nich miało dojść w toku postępowania administracyjnego. Niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autorowi chodzi o art. 84 § 1 k.p.a., bowiem próbując zakwestionować stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji wykazuje, iż w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a organ zobowiązany był zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Okoliczność ta była podnoszona przez inwestora w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadnie bowiem Sąd ten stwierdził, że nadzór budowlany to specjalistyczny (fachowy) pion administracji publicznej, a w inspektoratach nadzoru budowlanego zatrudnione są osoby, posiadające co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie upoważniające je do dokonywania samodzielnie oceny w kwestiach techniczno-budowlanych, w tym konstrukcyjnych nie wymagających przeprowadzenia dodatkowych analiz, robót odkrywkowych i innych czynności o charakterze eksperckim. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać niezbędnych ustaleń. Obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego może wystąpić jedynie gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, z czym w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych oraz zastosowanego trybu legalizacji samowoli budowlanej. Mając na uwadze, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wyburzeniu ścian i stropodachu i ich odbudowę w zmienionym usytuowaniu powodujących zwiększenie o ok. 50 cm wysokości lokalu garażowego, zasadnie przyjęto, że inwestor dokonał rozbudowy obiektu budowlanego, która to rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie sposób przy tym podzielić argumentację skargi kasacyjnej, jakoby wykonane roboty budowlane stanowił remont. Pod pojęciem remontu, zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b., należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont to zatem nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. W rozpoznawanej sprawie doszło natomiast do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, co nie mieści się w ustawowej definicji remontu. Wykonane w obrębie przedmiotowego obiektu garażowego roboty budowlane polegały nie tylko na jego częściowej rozbiórce i odbudowie, ale także na rozbudowie, a to oznacza, że przed przystąpieniem do ich realizowania inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę, udzielone przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ustaliwszy, że inwestor wykonał roboty budowlane, na których wykonanie nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę organy zasadnie wszczęły postępowania w trybie art. 48 p.b. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.