II GSK 590/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Po 942/17 w sprawie ze skargi A. Z. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od A. Z. i B. W. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. 10121 (dziesięć tysięcy sto dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po 942/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi A.Z i B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w K. z 2 października 2017 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dróg Miejskich w K. z 15 maja 2017 r., nr [...], a ponadto umorzył postępowanie administracyjne i zasądził od SKO w K. na rzecz skarżących 4009 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Za podstawę tego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 2 października 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 15 maja 2017 r., nr [...], którą na skarżących nałożona została kara pieniężna 400.856,03 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania tej decyzji doszło w następujących okolicznościach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (PINB), po ustaleniu odspojenie fragmentu gzymsu budynku mieszkalnego, który spadł na ulicę [...] w K., nakazał Straży Pożarnej, Policji oraz przedstawicielom Zarządu Dróg Miejskich zamknięcie dla ludzi i ruchu pojazdów ulic przyległych do budynku przy ul. [...] w K. ze względu na możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej. PINB zobowiązał A.Z. i B.W. (współwłaścicieli nieruchomości) przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. [...] w K.. Zarząd Dróg Miejskich poinformował współwłaścicieli powyższej nieruchomości o konieczności złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do czasu dostarczenia ekspertyzy technicznej. Wniosek taki nie wpłynął, na skutek czego wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne, w którym nałożona została na współwłaścicieli nieruchomości kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na wyłączeniu z ruchu ulicy [...] (jezdnia i chodnik) oraz ulicy [...]1, w okresie od 15 lipca 2016 r. do 5 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wskazując, że współwłaściciele nieruchomości zostali powiadomieni o wyłączeniu z użytkowania pasa drogowego ze względu na prowadzenie postępowania przez PINB, które dotyczyło złego stanu technicznego obiektu przyległego do drogi. Okres wyłączenia pasa drogowego (od 15 lipca 2016 r.) rozpoczął się od dnia przeprowadzenia kontroli stanu technicznego kamienicy i nakazania zabezpieczenia terenu wokół budynku poprzez zamknięcie przyległych ulic - do 5 września 2016 r., czyli do dnia przekazania PINB oceny stanu technicznego kamienicy. Organ wskazał, że nakazując zamknięcie ruchu na przyległych do kamienicy ulicach, PINB działał w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, a kwestia późniejszej oceny stanu nieruchomości oraz uchylenia obowiązku przedłożenia przez współwłaścicieli ekspertyzy technicznej budynku, czy też kwestia odpowiedzialności PINB, nie są przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie i nie mają wpływu na jej rozstrzygnięcie. Uwzględniając skargę na powyższą decyzję sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji publicznej obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie zajęcia pasa drogowego - w rozumieniu art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068). Zdaniem WSA, nałożenie kary pieniężnej nastąpiło z nieuzasadnionym pominięciem okoliczności, że nakaz zamknięcia ruchu na ulicach przyległych do budynku przy ul. [...] w K. nie został skierowany do skarżących. Pominięto też treść art. 20 ust. 14 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że do obowiązków zarządcy drogi należy wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg oraz wyznaczanie objazdów w razie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednocześnie WSA podzielił stanowisko organu, że kwestia oceny stanu technicznego budynku posadowionego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego, kwestia uchylenia obowiązku przedłożenia przez współwłaścicieli ekspertyzy technicznej budynku oraz związana z tym kwestia ewentualnej odpowiedzialności PINB, to zagadnienia z zakresu zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane i wymienione kwestie nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. WSA zauważył jednak, że organ odwoławczy nie wyprowadził prawidłowych wniosków odnośnie wykładni oraz właściwego stosowania art. 40 ust. 1 i 2 oraz 12 w związku z art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Zamykanie dróg dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy wystąpi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, to zadanie ustawowo przypisane do właściwości zarządcy drogi - art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis określa kompetencje zarządcy drogi oraz ustanawia obowiązek korzystania z tej kompetencji w każdym przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to niezależnie od źródła tego zagrożenia. Wskazana kompetencja stanowi jedną z postaci ograniczeń powszechnego dostępu do dróg publicznych, a zarząd drogi lub właściwe służby wprowadzają tymczasowe ograniczenia lub zakazy ruchu w przypadku awarii urządzenia w pasie drogowym lub w jego pobliżu, w wyniku której nastąpiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub możliwość wystąpienia szkód materialnych - §10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784). WSA zauważył, że analiza materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że Prezydent Miasta K. zamknął dla ruchu pieszego i kołowego ulicę [...] oraz ulicę [...]1 w K., natomiast z postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 października 2016 r. wynika, że nakaz zabezpieczenia terenu wokół budynku został skierowany do Zarządu Dróg Miejskich (Straży Pożarnej oraz Policji). Zdaniem WSA, odpowiedzialność administracyjna za delikt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi aktualizuje się, gdy stwierdzone zostaje działanie lub zaniechanie polegające na zajęciu pasa drogowego, natomiast nie może być mowy o takiej odpowiedzialności, gdy ograniczenie powszechnej dostępności do drogi publicznej "jest skutkiem przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia (np. drzewo powalone na drogę podczas wichury)". WSA uznał, że do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych dochodzi w wyniku działania lub zaniechania określonych podmiotów, które wiąże się z fizycznym ograniczeniem dostępu do drogi publicznej. Zdaniem WSA, w okolicznościach sprawy organy administracji "nieprawidłowo rozpoznały przesłanki zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych". Ponadto zakaz ruchu pieszego i kołowego - będący konsekwencją zamknięcia wskazanych ulic - "adresowany był i dotyczył także skarżących", a zatem skarżący "nie tylko nie korzystali, ale nawet nie mieli prawa korzystać ze wskazanych ulic na zasadach powszechnej dostępności do drogi publicznej, a w konsekwencji skarżący nie mieli także prawa korzystania z tych ulic na zasadzie wyłączności". Zdaniem WSA, nie może więc być mowy o jakimkolwiek korzystaniu przez skarżących z pasa drogowego, w tym o zajęciu pasa drogowego na potrzeby działki przyległej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i zaskarżając ten wyrok w całości wniosło: na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, że nie może być mowy o administracyjnej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy ograniczenie powszechnej dostępności do drogi publicznej jest skutkiem przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia; b) art. 20 pkt. 14 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, że obowiązek zarządcy drogi polegający na wprowadzaniu ograniczeń lub zamykaniu dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczaniu objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, wyklucza zastosowanie art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o drogach publicznych; c) art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że w sprawie nie zaistniały podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego ul. [...] i ul. [...]1 w K. bez zezwolenia zarządcy drogi. Argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, przyjmując za ustalony i wiążący w sprawie stan faktyczny, który wskazał sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - niebędący w zasadzie przedmiotem sporu. Kwestią sporną była natomiast ocena tych okoliczności faktycznych w świetle przepisów prawa materialnego, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował i w konsekwencji wadliwie zastosował. Jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem sądu pierwszej instancji organy nieprawidłowo przyjęły, że w sprawie "wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie sytuacji zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych", a ponadto, że organ odwoławczy nie wyprowadził prawidłowych wniosków "odnośnie wykładni oraz właściwego stosowania" art. 40 ust. 1 i 2 oraz 12 w związku z art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc powyższą ocenę do okoliczności niniejszej sprawy WSA wskazał, że zamknięcie dla ruchu pieszego i kołowego ulic (oraz wyznaczenie objazdów) dokonane zostało przez właściwego prezydent miasta (zarządcę drogi i ruchu), co oznacza, że wynikającego z tego ograniczenie powszechnej dostępności do drogi publicznej było "skutkiem przyczyn niezależnych od woli podmiotu" - skarżących. Zdaniem WSA, nie ma podstaw do administracyjnej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro skarżący "nie mieli także prawa korzystania z tych ulic na zasadzie wyłączności", a w tych okolicznościach "nie może być mowy o jakimkolwiek korzystaniu przez skarżących z pasa drogowego, w tym o zajęciu pasa drogowego na potrzeby działki przyległej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.". Rekonstrukcja stanowiska WSA odnośnie treści norm prawnych mających - zdaniem WSA - zastosowanie w sprawie (art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 40 ust. 1 i 2 oraz 12 w związku z art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych), prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji pojęciu "zajęcie pasa drogowego", o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nadał treść odbiegającą od jego językowego znaczenia. WSA powiązał mianowicie faktyczną przesłankę zastosowania tego przepisu, obejmującą ingerencję w obrębie pasa drogowego, w celu niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, z kwestią "woli podmiotu", który takiego zachowania miał się dopuścić. Sąd pierwszej instancji w sposób nieznajdujący uzasadnienia w przepisach ustawy o drogach publicznych uznał, że wyłączona jest odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy ograniczenie dostępności (powszechnej) do drogi publicznej "jest skutkiem przyczyn niezależnych od woli podmiotu". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazany przez WSA kierunek interpretacji art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych nie odpowiada prawidłowo ustalonemu rezultatowi wykładni tego przepisu, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych stanowi rozwinięcie normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 1 tej ustawy, która reguluje ustanawia zasadę wymogu zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, przy czym nie budzi wątpliwości, że żadna z tych norm prawnych nie zawiera negatywnej przesłanki o treści wskazanej przez WSA, pozwalającej na niestosowanie tej zasady w zakresie objętym omawianym przedmiotem regulacji. Zupełnie inną kwestią jest to, czy świetle art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, działanie bądź zaniechanie skarżących związane z nieodpowiadającym przeznaczeniu korzystaniem z omawianego budynku, a w konsekwencji z niewystarczającym zabezpieczeniem nieruchomości przylegającej do pasa drogowego, na której ten budynek się znajduje, doprowadziło do skutku objętego hipotezą normy prawnej zawartej w tych przepisach. Jest to jednak zagadnienie związane z ustaleniami faktycznymi, które powinny być poddane ocenie przez sąd pierwszej instancji w świetle prawidłowo określonego wzorca kontroli, na podstawie trafnie zinterpretowanych przepisów prawa materialnego, czego sąd pierwszej instancji nie dokonał w rozpoznawanej sprawie. WSA dokonał również błędnej wykładni art. 20 pkt. 14 ustawy o drogach publicznych, uznając, że wprowadzane na tej podstawie, przez właściwy organ, ograniczenia dla ruchu i zamykanie dróg, w sytuacji wystąpienia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, wyłącza ewentualną odpowiedzialność podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Podkreślić należy, że wprowadzenie stosownych ograniczeń na podstawie art. 20 pkt. 14 ustawy o drogach publicznych, stanowi wykonanie własnej kompetencji zarządcy drogi i nie ma charakteru "zajęcie" pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 tej ustawy, jakkolwiek może być reakcją na działanie (zaniechanie) innego podmiotu, spełniającego przesłanki takiego zajęcia pasa drogowego, wiążącego się nadto z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa. Taki zachowanie, pomimo działania organu na podstawie art. 20 pkt. 14 ustawy o drogach publicznych, w żadnej mierze nie wyłącza dopuszczalności nałożenia kary na podmiot odpowiedzialny za skutek w postaci zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o drogach publicznych). Wobec wadliwie przeprowadzonej przez WSA kontroli zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, w konsekwencji trafny okazał się również zarzut błędnego zastosowania przez WSA art. 145 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził więc, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłową wykładnię art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 20 pkt. 14 ustawy o drogach publicznych i na tej podstawie dokona oceny zgodności z prawem spornego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. NSA rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).