II OSK 2289/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 68/18 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 68/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł J. S. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art.40 w zw. z art. 42 ust.1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (Tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) poprzez nieuznanie prawomocności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta gminy S. w dniu [...] marca 2002 r. o nr [...] i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wbrew obowiązującym w chwili wykonywania inwestycji w 2002 roku przepisom, 2. art. 16 § 1 K.p.a. i naruszenie zasad trwałości wydanych i ostatecznych decyzji administracyjnych w tym decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta gminy S. w dniu [...] marca 2002 r. o nr [...], 3. art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania przez różne organy i dokonywanie odmiennych kwalifikacji i subsumpcji w sprawach o identycznym stanie faktycznym i prawnym. 4. art. 7a K.p.a. poprzez rozstrzyganie powstałych wątpliwości interpretacyjnych, treść przepisów prawa i decyzji administracyjnej na niekorzyść strony skarżącej, 5. art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, 6. art. 62 K.p.a. przez nieuznanie wniosku skarżącego o połączenie czterech postępowań oznaczonych w rejestrze WSA w Gdańsku sygnatur akt II SA/Gd 65/18, II SA/Gd 66/18, II SA/Gd 67/18, II SA/Gd 68/18 dotyczących identycznych podmiotowo i przedmiotowo spraw zaistniałych w jednym czasie i obejmujących identyczne podmioty i identyczny zakres stron postępowania, istotne jest, że decyzje administracyjne dające umocowanie prawne tych postępowań podejmowane były łącznie wspólną dla tych postępowań decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako kompleksowego przedsięwzięcia budowy przystani wodnej, 7. przepisów postępowania administracyjnego a w szczególności poprzez naruszenie zasad legalności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasady pewności prawa, zasady ochrony interesów w toku oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie Konstytucji RP (którą stosuje się wprost), poprzez naruszenie zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez wniesiona przez J. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zrzut naruszenia art. 40 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) poprzez nieuznanie prawomocności ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. Ww. decyzja została wydana w związku z zamiarem realizacji przez skarżącego kasacyjnie inwestycji w postaci budowy pływającego pomostu i budowie slipu dla turystycznych jednostek pływających w obrębie działki nr [...] w Ż.. Tak opisany został przedmiot decyzji. Okoliczność, że na załączniku do decyzji obrazującym sposób zagospodarowania działki wskazane zostały tzw. "domki holenderskie" nie oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła też tych obiektów. Obecnie toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące tzw. "domków holenderskich" i w postępowaniu tym warunkiem koniecznym legalizacji samowoli budowlanej jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana w celu uzyskania pozwolenia na budowę oraz decyzja o warunkach zabudowy wydawana w celu legalizacji samowoli budowlanej, to dwie różna decyzje. Decyzje te różnią się celem, dla którego są one wydawane. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne zobowiązane są do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w związku legalizacją istniejącego obiektu budowlanego nie zaś obiektu, który inwestor planował zrealizować. Tym samym nawet jeśli inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy w związku z zamiarem ubiegania się o pozwolenie na budowę, to nie można uznać, że decyzja o warunkach zabudowy wydana w postępowaniu legalizacyjnym jest decyzją wydaną w tej samej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy, którą inwestor ma obowiązek uzyskać w celu legalizacji samowoli budowlanej może być wydana dopiero po wszczęciu postępowania legalizacyjnego nie zaś przed jego wszczęciem. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) jednym z warunków koniecznych wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, to jest wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać aktualny stan zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem inwestycji, to jest stan faktyczny istniejący w czasie trwania postępowania legalizacyjnego. Na marginesie zauważyć także należy, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] była wydawana w czasie obowiązywania ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz.139). Decyzja ta co do zasady jedynie konkretyzowała zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynikało to wprost z treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, który stanowił, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Jak wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002 r. była to decyzja wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S., który został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa E. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest wyłącznie wówczas, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi ten przepis zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Okoliczność ta uzupełniająco także przemawia za niemożnością wykorzystania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w aktualnie toczącym się postępowaniu legalizacyjnym. Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty za bezpodstawny uznać należy również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. Za niezasadny uznać należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. Art. 8 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei § 2 tego artykułu stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Okoliczność, że organy administracji w odniesieniu do innej tego samego typu inwestycji skarżącego kasacyjnie bezpodstawnie uznały, że tzw. "domek holenderski" nie wymagał ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie oznacza, że przypadek ten należy uznać za utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Z niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 7a K.p.a. przede wszystkim stwierdzić należy, że artykuł ten dzieli się na dwa paragrafy zaś w skardze kasacyjnej wskazywany jest art. 7a K.p.a. z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wnioskować, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 7a § 1 K.p.a., który to przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W skardze kasacyjnej jak również w jej uzasadnieniu nie wskazano co do jakiej normy prawnej istnieją wątpliwości, które miałyby być rozstrzygane na korzyść strony. Skarżący kasacyjnie ze stwierdzenia Sądu I instancji o treści "po wtóre decyzja (o warunkach zabudowy) z 2002 r. utraciła swoją ważność, zatem nawet gdyby przyjąć, że ustalała warunki dla niniejszej przyczepy to takie warunki na chwilę obecną należy uznać za wygasłe" formułuje pogląd, że WSA w Gdańsku miał wątpliwości związane z oceną, czy decyzja wójta Gminy S. ustala, czy nie ustala warunków zabudowy dla domków holenderskich. Dokonując oceny tego argumentu stwierdzić należy, że twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji miał wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy, jest bezpodstawne. Sąd nie wyrażał wątpliwości co do treści decyzji, tylko dokonywał oceny podnoszonego w skardze argumentu. W celu dokonania oceny zasadności tego argumentu Sąd hipotetycznie założył zasadność tego argumentu, by wykazać, iż prowadziłby on w konsekwencji także do niemożności wykorzystania w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], gdyż decyzja ta i tak utraciłaby już swoją ważność. Nadto stwierdzić należy, że "wątpliwość", na którą wskazuje skarżący kasacyjnie, mogłaby być zakwalifikowana co najwyżej jako wątpliwość co do treści decyzji nie zaś wątpliwość, co treści normy prawnej, o której mowa w art. 7a § 1 K.p.a. Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie, o którym mowa w tym przepisie może być wszczęte wówczas, gdy realizacja obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Tymczasem, w ocenie skarżącego kasacyjnie budowa domków holenderskich nie wymagała ani uzyskania pozwolenia ani uzyskania zgłoszenia. Nadto skarżący kasacyjnie podnosi, że Wójt w decyzji o warunkach zabudowy nie ustanowił dla "domków holenderskich" wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Pogląd ten uznać należy za nieuzasadniony. Z treści art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, by do kompetencji organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy należało określanie, czy inwestycja wymaga pozwolenia na budowę czy też nie wymaga takiego pozwolenia. Na dzień wydawania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] przepis ten brzmiał następująco: "Art. 40. 1. W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. 2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne. 3. Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. 3a. W odniesieniu do terenów zamkniętych, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje wojewoda. 3b. W stosunku do morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje dyrektor właściwego miejscowo urzędu morskiego. 3c. W przypadku inwestycji wykraczających poza obszar jednej gminy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącą terenu położonego w granicach jednego województwa, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na obszarze właściwości którego znajduje się największa część terenu inwestycji, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast. 4. Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, wydaje się po uzgodnieniu z: 1) (skreślony), 2) (skreślony), 3) Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej, w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych - zgodnie z odrębnymi przepisami, 4) działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, 5) dyrektorem właściwego urzędu morskiego, w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, ochronnego, morskich portów i przystani, 6) właściwym organem państwowego nadzoru górniczego, w odniesieniu do terenów górniczych, 7) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w odniesieniu do przedsięwzięć, które wymagają pozwolenia wodnoprawnego. 4a. (skreślony). 5. (skreślony)." Skarżący kasacyjnie podnosi, że Wójt w decyzji o warunkach zabudowy nie ustanowił dla "domków holenderskich" wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Pogląd ten uznać należy za nieuzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to, co zdaniem skarżącego, miałoby być określeniem przez Wójta Gminy w decyzji o warunkach zabudowy realizacja jakich obiektów wymaga pozwolenia na budowę w istocie jest jedynie informacją, że: "O pozwolenie na budowę należy wystąpić do Starostwa Powiatowego w N. przedkładając komplet dokumentacji wraz z uzgodnieniami i innymi dokumentami formalno-prawnymi". Wójt nie wymienił w pouczeniu, że istnieje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę "domków holenderskich", gdyż przedmiotem tej decyzji była "budowa pływającego pomostu i budowie slipu dla turystycznych jednostek pływających w obrębie działki [...] w Ż. na terenie oznaczonym w załączniku graficznym nr 1 nie zaś budowa tzw. "domków holenderskich". Ponownie stwierdzić należy, że okoliczność, iż w załączniku wykazane zostały również "domki holenderskie", nie świadczy o tym, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy także tych domków. Stanowiący załącznik do decyzji "Plan zagospodarowania [...] – Analiza", zawiera w istocie usytuowanie istniejących już na działce obiektów nie zaś obiektów, które mają być dopiero zrealizowane. W planie tym zaznaczono też inne obiekty takie jak parking oraz budynek gospodarczy a także stoły biesiadne, skarpy i drzewa. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 62 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten nie nakłada na organ administracji obowiązku prowadzenia jednego postępowania a jedynie daje organowi administracji taką możliwość. Nie będzie tym samym naruszeniem art. 62 K.p.a. nieskorzystanie przez organ administracji z możliwości prowadzenia jednego postępowania i prowadzenie kilku postępowań. W konsekwencji nie jest naruszeniem art. 62 K.p.a. prowadzenie oddzielnych postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z "domków holenderskich" oddzielnie. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności poprzez naruszenie zasad legalności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasady pewności prawa, zasady ochrony zasady ochrony interesów w toku oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenia Konstytucji RP (którą stosuje się wprost), poprzez naruszenie zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny. Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i zarzut naruszenia przepisów prawa postępowania wymaga wskazania przepisu, który został naruszony. Tymczasem w zarzucie przepisy te nie zostały wskazane. Nie zostały one też wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stąd też merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu nie jest możliwe. Można jedynie stwierdzić, że organy administracji oraz Sąd I instancji działały w oparciu o przepisy prawa nie naruszając go. Okoliczność, iż rozstrzygnięcia organów administracji oraz orzeczenie Sądu I instancji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest dla niego niekorzystne, nie może być utożsamiane z naruszeniem wymienionych w zarzucie zasad postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.