II SAB/Wa 582/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 października 2017 r. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim podmiot zobowiązany winien udostępnić informację publiczną w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podał, że wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. skarżący zwrócił się do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie skanów (wraz z załącznikami i aneksami) umów zawartych pomiędzy Miastem - gminą [...] a TVP S.A. w roku 2016 i 2017 r. Wnioskodawca zwrócił się, aby wnioskowane informacje przesłać na podany adres e-mail. Pełnomocnik podniósł, że do chwili wniesienia skargi organ nie udostępnił wnioskowanych informacji. Podał, że w odniesieniu do organu znajdzie zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ulega bowiem wątpliwości, że w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy mieści się tzw. jednoosobowa spółka prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Skarb Państwa. W świetle konstytucyjnego prawa do informacji, znajdującego rozwinięcie w regulacji ustawowej - tj. przepisach u.d.i.p., możliwość uzyskania informacji w przedmiocie działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz gospodarujących środkami publicznymi ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego. Pełnomocnik skarżącego podał, że organ, pomimo upływu terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, w żaden sposób nie odniósł się do wniosku skarżącego, zatem popadł on w stan bezczynności. Prezes Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik podał, że skarżący wystąpił w dniu [...] września 2017 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Telewizji Polskiej S.A. z wnioskiem o udzielenie informacji, tj. skanów (wraz z załącznikami i aneksami) umów zawartych pomiędzy Miastem-Gminą [...] a TVP S.A. w roku 2016 i roku 2017. Pełnomocnik Prezesa TVP S.A. podniósł, że w przedmiotowym mailu skarżący nie wyjaśnił, iż występuje o dostęp do informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź też nie wskazał chociażby, że jego wniosek dotyczy informacji publicznej, ograniczając się jedynie do wniosku o udzielenie informacji. Podał, że do TVP można wystąpić o udzielenie różnych informacji, wnikających z różnych aktów prawnych, nie tylko z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał tytułem przykładu na udostępnienie informacji w trybie ustawy o radiofonii i telewizji czy ustawy Prawo prasowe. Forma udzielenia informacji lub też odmowy udzielenia informacji w każdym z tych aktów prawnych jest inna. Również sankcje za nieudzielenie informacji są różne, jak też skargi w tym zakresie rozpatrywane są przez różne sądy i w różnym trybie. Brak wskazania w przedmiotowej sprawie, iż skarżący domaga się udostępnienia informacji publicznej nie upoważnia organ do domysłów, iż w takim właśnie trybie skarżący występuje. Podał, że umowy pomiędzy TVP a Miastem-Gminą [...] objęte są klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa"'. Odmowa udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na jej utajnienie wymaga wydania decyzji, ale brak wskazania przez skarżącego, że występuje o dostęp do informacji publicznej nie obligował pozwanej do wydania decyzji, ani rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Wnioskodawca we wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie skanów (wraz z załącznikami i aneksami) umów zawartych między Miastem-gminą [...] a TVP S.A. w roku 2016 i 2017, w temacie wiadomości wystosowanej do Zespołu Rzecznika TVP S.A. wskazał, że jest to wniosek o udostępnienie informacji. Treść żądania odnosząca się do umów zawartych przez TVP S.A. z Miastem – gminą [...], w związku z tytułem wiadomości e-mail, wskazuje na żądanie dotyczące działalności TVP S.A. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, w tym przypadki, gdy dostęp do informacji podlega ograniczeniu, określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu treść wniosku pozwalała przyjąć, że wnioskodawca domaga się informacji, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP. Okoliczność, że wnioskodawca składając "wniosek o udostępnienie informacji" nie dopisał słowa "publicznej", nie zmienia stanowiska Sądu w tej sprawie. Jeśli zaś organ, jak wskazuje w odpowiedzi na skargę, miał jakąkolwiek wątpliwość co do trybu, w jakim wystosowano żądanie, powinien był następnego dnia po wpływie wniosku wystosować do wnioskodawcy wezwanie w tym zakresie. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p., gdyż Prezes Telewizji Polskiej S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej - art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (v. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 876/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta nie była sporna. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Warto w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, iż w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także, a nawet przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W świetle powyższego żądana we wniosku informacja dotycząca skanów umów zawartych między Miastęm-Gminą [...] a TVP S.A. stanowi informację publiczną. Wątpliwości w tym zakresie nie ma zresztą sam organ, co wynika z odpowiedzi na skargę. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W sprawie niniejszej organ nie podjął żadnego z wyżej wymienionych działań w przewidzianym przez prawo terminie, w szczególności nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia [...] września 2017 r. (w przypadku jakiejkolwiek wątpliwości nie wystąpił do wnioskodawcy o wskazanie trybu żądania) jak też nie wydał w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na przesłankę wyłączającą udostępnienie informacji. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezesa TVP S.A. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność z powołaniem się na art. 61 Konstytucji RP i przepisy u.d.i.p. ustała wszelka ewentualna wątpliwość organu, co do trybu żądania z dnia [...] września 2017 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynności organu nie można w tej sprawie przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organ mając ewentualną wątpliwość co do trybu żądania powinien był wystąpić do wnioskodawcy z żądaniem jego wskazania, jednakże sama ta okoliczność nie stanowi w tej sprawie podstawy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2017 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.